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法国应急管理能力建设培训考察报告
2016-12-23 14:04  

2009年10月17日至11月6日,国务院办公厅“应急管理能力建设培训团”对法国的应急管理进行了培训考察。在法期习,培训团在巴黎政治学院进行了集中培训,到内政部、核安全局以及巴黎红十字协会、卢瓦尔省专员公署、罗纳河口省专员公署驻艾克斯办事处、卢瓦尔省消防中心、法国电力公司CRUAS核电站、欧洲直升飞机公司等部门和单位进行了实地考察和交流,现场观摩了消防救援和核事故应急处置演练,对法国应急管理情况有了较为系统的认识和了解。

一、法国应急管理工作概况

法国应急管理工作起步较早。二战后,即开始以应对主要风险为目标,以加强法制建设为龙头,不断转变应急理念,调整政府职能,完善政策措施,到2l世纪初,基本形成了符合国情的应急管理体系。其发展历程主要分以下三个阶段。

一是以1955年《紧急状态法》为标志,建立了紧急状态制度。20世纪50年代,法国社会不稳定。为维护公共秩序,1955年颁布实施了《紧急状态法》,1958年在宪法中规定了戒严制度。这些法律制度虽专为应对社会问题而设,但首次赋予政府应对非军事威胁采取强制措施的紧急行政权力,为政府应急权力合法性提供了法律依据。

二是以1987年《国民安全组织法》为标志,健全了民事安全救援体系。由于二战结束后长期无战事,法国政府开始逐渐重视非军事威胁的应对。自二战后组建的用于战时平民保护的预备役队伍,其功能逐步转为处置自然及人为灾难。1987年7月,《国民安全组织法》及配套政令颁布实施,在明确既有救援力量民用功能的基础上,着重对强化救援队伍建设作出安排,并规定了突发事件救援组织程序,应对处置非军事灾难的救援体系逐步完善。

三是以2004年《国民安全现代化法》为标志,形成了现代应急管理体系。20世纪90年代以来,法国发生了加德河洪水泛滥、AZF工厂爆炸、高温酷暑等一系列重大突发事件,法国开始全面审视现代社会公共危机的种类、发生发展机理,重新定位国民安全保护的理念、工作内容,并于2004年8月颁布实施了《国民安全现代化法》,标志着法国由单纯强调“救援组织”进入“全面应急管理”新阶段。

《国民安全现代化法》出台后,法国确立了通过预防风险、抵御各类灾害为民众提供人身、财产和环境保护的应急管理工作宗旨,明确了公民义务和政府责任相结合的危机应对原则,相应调整了应急管理体制机制和救援体系,围绕风险评估、监测预警、预案制订等加大工作力度,应急管理体系日趋成熟,见图l.

二、主要做法和特点

(一)建立了权力高度集中的应急体制

法国政府的应急管理职能,主要由中央政府、内政部及各有关专业部门到省级国家专员的单线垂直体系集中行使。这种权力高度集中的模式,与法国中央集权的政治传统和行政管理体制相适应。

1.中央政府统一领导。中央政府是应急管理工作的最高领导机构,总理府设有国民安全办公室(SGDN),是协助总理指挥突发事件应对工作的常设机构,编制400人左右,主要负责制订重要专项预案、编制应急规划、研究拟订相关政策、汇总分析应急信息、综合协调相关部门及总理府值班等工作,发挥辅助决策、协助指挥作用(英、日、俄、德等国家也设有类似机构)。当风险预警达到最高级别或发生需要国家组织处置的严重突发事件后,中央政府将临时设立部际委员会,统一领导应对工作。总理担任部际委员会主任,主持召开会议,研究制订应对政策措施。部际委员会成员来自各有关部门和军方,下设危机处理中心,一般设在内政部,负责具体协调事务。如在甲型HlNl流感应对工作中,随着感染人群的扩大,2009年6月法国政府提高了预警级别,成立了由总理直接领导、各有关部门组成的重大疫情应对部际委员会,在内政部设立危机处理中心,负责综合协调工作。这标志着由卫生部围绕疾病预防开展的常态工作,转入由中央政府领导的严重突发事件应对工作。截至11月初,法国已下达4800万人份甲型HlNl流感疫苗生产计划,并于11月12日开始在全国1000多个站点陆续开始接种疫苗。

2.强力部门综合管理。法国内政部的一项重要职能是负责应急综合管理,该职能主要由维护社会秩序的警察系统和负责应对其他自然、人为灾难的民防总局(DDSC)行使。随着法国政府对应急管理工作的逐步重视,民防总局的职能不断加强,目前主要包括三个方面:一是组织救援。DDSC设有专门的国家行动中心,并拥有直属救援力量,必要时,DDSC可以根据地方乃至其他国家的支援请求,直接派出救援力量。二是风险管理。主要负责分析掌握各类风险隐患和应急资源状况,向民众普及相关知识并建立预警制度。三是指导协调。负责指导各类救援力量建设,草拟和执行民事安全预算等;中央政府成立部际委员会后,承担其办事职能。总体来看,由于应急管理职能的不断强化,法国内政部在各类突发事件应对工作中发挥了重要作用。

3.专业部门各司其职。在中央层面,除内政部负责应急管理综合职能外,工业部、生态部、卫生部、交通部等专业部门负责本行业领域突发事件风险防范工作,多设有本部门危机处理中心,其职责主要是统计分析风险分布状况,制订和落实安全防范措施,指导处置一般突发事件,为重大突发事件处置工作提供资源和技术支持。以核事故应急为例,法国核电工业及相关产业较为发达,核安全管理由国家核能安全局(ASN)负责。该机构主要在制定法规、审批执照、监督运行、技术支持以及配合国家组织的核事故应急处置和救援行动方面开展工作。ASN在本部门设有危机处理中心,在全国有11个派出机构,分11个区对核安全实施监督,形成了较完备的核安全管理体制。

4.国家专员集中指挥。法国国土面积55万平方公里(大体相当于我国四川省),行政区划分为24个大区、100个省。国家专员是中央政府向大区、省两级地方派出的国家代表,负责对地方行政与财政事务进行监督,设置专员公署,独立于本级政府,是法国在地方分权的同时加强中央集权的重要举措。但在突发事件应对响应层级方面,法国并没有与其行政管理体制层级完全对应,而是在大区之上,又将全国领土分为10个防卫区(其中7个在本土、3个在海外),作为民事安全管理的区域性实体。大区不具有应急管理职能,国家向防卫区、省派出专员,专门负责本区域的国民安全工作,指挥协调大规模突发事件处置。这种体制在集中区域资源、应对跨行政区域的突发事件中发挥了重要作用。中央各部门采取紧急措施的指令统一下达给国家专员,国家专员直接对中央政府负责,有权协调地方政府采取各项紧急措施,地方政府是国家专员公署的配合者。市镇是法国的基层行政单位,市镇长是本级政府的行政首长,在应急管理方面,主要负责在国家法律框架下制订安全防护措施和组织常规救助,直接对省级专员负责。同时,根据各地风险分布的实际情况,省级专员公署在部分市镇派出办事机构,实行延伸管理。目前法国各省专员公署在350个市镇派出了办事机构(法国共有36783个市镇)。以我们考察的罗纳河口省为例,专员公署根据洪水、工业事故、森林火灾方面风险集中度较高的情况,分别在阿尔勒、伊斯特、艾克斯三市设置了办事机构。

(二)形成了反应灵敏、分级响应的运行机制

法国应对突发事件的运行机制主要包括信息报告、先期处置、逐级响应等环节。

1.信息网络广泛覆盖。为直接、全面掌握和综合分析全国各地突发事件情况,内政部在全国设置了5000多个信息点,主要分布在各地的消防中心、警察和宪兵等单位以及国家生态、卫生、工业等部门的分支机构。各地信息点对获知的突发事件和潜在风险,事无大小一律直接通过专门网络直接报送内政部。内政部在民防总局设有负责信息接收、分析、上报的信息处理中心,从而形成了从内政部到各地信息点的突发事件信息网络直报体系。

2.先期处置反应快速。法国在政府与社会之间建立了单一明确的危机信息传递渠道,即“18”火警电话。分布在各地的消防队伍是具备多种救援能力的综合性应急力量。民众在面临或发现危机时,直接向消防中心报警,消防中心接警后立即出动并向省级专员公署报告。各类公私运营单位在政府的指导和监督下,都备有救援方案和应急力量,并按照规定指定专人负责与省级专员公署联系,发生突发事件后,可立即自行组织处置,同时向省级专员公署或其派驻机构报告。

3.分级响应辅助干预。当突发事件达到一定规模或超出一定地域范围后,上级将介入事件应对工作。其程序是,消防中心直接向省级专员请求支援,市镇政府不直接指挥处置工作,主要为省级专员提供资源支持;省级专员需要上级介入时,直接由防卫区启动响应。省、防卫区、内政部接到支援请求或认为有必要进行干预时,首先立足于动员协调资源力量对当地的救援行动进行支援,指挥权仍在下级单位。只有事态发展到了一定规模,上级层面认为必要时,方启动本级应急预案,直接指挥应对工作。这种辅助性原则下的逐级响应机制、协调职能与指挥职能分离的运行模式,符合法国领土面积小、大规模突发事件较少的实际,有利于指挥中心前置、提高救援效率。

(三)建立了整合精简、动态开放的应急预案体系

法国早期的应急预案是在没有法律基础的情况下自发成长起来的,1987年为法律所认可。2004年后,根据《国民安全现代化法》规定,法国开始了第三代应急预案的制订工作,逐渐形成了新的应急预案体系。

1.数量精简,一案多用。按照实用性和针对性的原则,对1987年以来相继制订但从未付诸实施的应急预案进行集中清理,按照突发事件种类对预案进行适度整合,规定在防卫区、省、市镇三级分别只有一个应急预案。其中在防卫区、省统称“救援组织方案”,在市镇称为“市镇保护预案”。虽然应急预案的数量高度精简,但是各级预案的内容十分丰富,一般包括关于救援组织、资源安排的通用条款和应对各类风险的特殊条款,既便于各方面掌握和应用,又能有针对性地用于应对具体的突发事件。

2.程序完善,动态开放。应急预案的制订以风险评估为前提,以公众参与为基础。预案制订前,所有公私生产运营单位必须向国家专员公署通报本机构存在的风险状况和防护措施,预案草案提交给民众和运营单位广泛征求意见。国家专员及市镇长必须根据本区域内风险隐患、应急演练、处置经验等方面的变化情况,及时修订预案。此外,《国民安全现代化法》还硬性规定,所有的救援方案必须五年内进行全面修订或重新起草。

(四)拥有分层次、高素质、优势互补的应急力量

法国的应急力量分为多个层次,一是国家直接掌握的主体救援力量;二是分布广、规模大的民间救助力量;三是紧急情况下按照国家指令采取保障措施的公用事业、企业单位;四是指挥部门的专家队伍。

1.装备精良、功能强大。目前法国拥有的主体应急力量包括国家直属救援队、警察、宪兵和消防员队伍。国家直属救援队2500人(其中1500人编制在军队,但受命于内政部),分布在全国及海外各基地,并有4个大型救援装备物资储备基地。国家直属救援队在具备较强的地面搜索、救助能力的同时,空中救援力量也不断加强,目前拥有33架直升机,用于勘察、指挥、灭火、运输、救护等任务,其执行任务时间、地区不受民航相关法规限制。消防员队伍有24万人,分布在全国10240个救援中心,全国各地消防中心按照功能多元化的任务需求,配备了15000台救援车辆和各类救援船艇、大型机械等,能够承担火灾、危化品泄漏、交通事故等处置和水上、高空救援等工作,是应急救援的主体。

2.专群结合、形成合力。在法国24万名消防队员中,志愿者占85%左右,他们工作热情高,人员装备、救援技能比较专业。这得益于法国政府采取的一系列激励措施,主要包括:在内政部内设立全国消防救援中心联席会议,负责制定吸引民众参加应急志愿服务的鼓励政策;以法律形式明确了国家对各级消防救援中心的资金保障规则;明确消防救援工作属于危险使命,在满足消防队员荣誉感的同时,通过设立卫生安全委员会加强消防员健康保障,对志愿消防员事故伤害或罹患职业病给予特别抚恤。

3.培训严格、素质较高。法国所有消防队员、救援队员都必须经过培训取得资质后才能上岗。国家设有专门的培训机构,如民防学院、消防基地等。培训内容分为基础培训、模拟训练、协同训练、复训等环节。基础培训完成方能取得上岗资格;模拟训练将救援实例再现,让受训者进入模拟现场,培养亲临灾难时的方案制定、实际操作能力(我们在卢瓦尔省消防中心现场观摩了消防模拟训练);协同训练是以小组为单位的救援训练,目的是在熟练搜救技能的基础上,磨合队员间的配合,提高队伍的组合、指挥、调度及适应救援程序转换、救援内容变化等能力;法国还要求所有救援人员、消防队员,每年都要经过一段时间的复训。

4.社会参与、优势明显。法国的民间救助力量十分强大,如红十字协会、天主教救援会、全国保护国民联合会、全国海上救援协会以及法国洞穴救援会等社团组织,约有几十万名成员。这些民间组织的运行费用不依赖政府拨款,主要与企业建立各种形式的合作关系,如与出租车公司签订合同,通过车辆救援或者提供安全救助知识培训收取一定费用等。民间组织在开展预防、培训和常规救护工作时优势比较明显,主要因为稳定的组织可将长年积累的救助经验在民间代代传递;吸收志愿者加入,将防护意识与技术广泛深入传播,使防护安全有稳固的社会基础;各民间组织贴近基层,反应速度快,灵活度高,在先期处置中发挥重要作用,有效弥补了国家救援力量的不足。

此外,法国注重发挥专家队伍在突发事件处置中的辅助决策作用。如内政部部际危机处理中心专职聘用了15名相关领域顶级专家,平时参与风险分析、防范;遇有突发事件时,相关专家必须在15分钟内赶到危机处理中心(实行A、B角制度,节假日2小时必须赶到),从事件性质、危害程度、救援思路和组织安排等各方面提出决策参考意见。

(五)采取寓于常态的综合预防措施

法国政府十分重视运用减灾规划和行政、经济、技术等手段开展突发事件防范工作。

1.规划引导。减灾规划与经济社会发展政策紧密衔接,一般由中央部门指导地方政府编制。规划经中央批准后,即成为地方法规,主要内容包括一个地区存在的危险隐患、级别及防范措施等,并重点对土地开发、项目投入、城市管理等提出指引性意见,是各级政府制订经济社会发展政策的重要参考。

2.行政监督。各级国家专员除在必要时指挥协调救援行动外,一个重要职能就是代表国家监督检查地方政府和企业的危机防范措施。在具体行业领域,还由国家部门向各地派驻官员,负责监督相关类别突发事件的防范工作。如在安全生产方面,法国各地都设立了工作监察处,重点对企业安全工作进行日常监察,发现企业有违法生产行为,即下达警告通知直至向法庭起诉。

3.经济调控。一是采取严厉的经济处罚措施。通过对事故单位课以经济处罚,督促企业加强职工培训,增加安全投入,改善工作条件,提高安全基础能力。目前事故企业负责人除面临最长3个月的刑期外,还将接受最高限额为10万欧元的罚款。二是实行政府支持的保险、税费政策。为引导企业加强安全基础管理,政府与企业分摊工伤、资产损失等保险费用,根据事故情况等确定分摊比例;允许企业向保险机构借钱抓事故预防,5年内企业事故明显下降的,政府代为偿贷;对未发生工伤事故的企业酌情给予税费优惠。

4.技术支撑。一是在工业领域加强安全技术研发。在多个部门设立安全研究中心,配备阵容强大的科研技术人员,负责先进生产工艺、人机工程、劳动防护用品等研发,不断提高安全生产基础能力。二是在减灾领域加强高端科技应用。拥有先进的空间遥感技术和地理信息系统,具备灾害动态监测、灾情快速提取和灾损准确评估能力。三是在管理方面积极采用先进手段。正在开发建设应急平台项目,计划明年在应急管理部门正式运行,届时将具备突发事件应对数据库存储和提取、处置程序自动生成、现场图像实时传输等功能。

(六)深入开展国际合作和涉外应急管理

近年来,随着欧洲一体化进程的推进,包括法国在内的欧洲各国,已将应急管理纳入相互合作的重要内容,法国在涉外应急管理和国际救援方面,工作力度也不断加强。

1.建立地区合作常态机制。在法国等国家的倡议和推动下,目前欧盟设立了危机追踪和信息中心,成为欧盟各国在应急管理领域进行国际合作的重要平台。该中心已有包括法国在内的27个国家加入,拥有各国共享的资源数据库和通讯系统,可应事发国请求协调其他成员国的资源予以支援。此外,法国还分别与其周边6个国家签订了灾害救援合作双边协议。

2.加强涉外应急管理。2007年法国新一届政府成立后,外交部被赋予涉外危机管理和应对的新职能,主要包括在其他国家发生突发事件后为在该国的法国公民提供帮助和向受灾国提供人道主义援助。为此,外交部专门设立了危机处理中心,负责分析跟踪海外突发事件情况,评估境外风险,向境外法国公民传递预警信息,通过外交渠道请求有关国家对其公民采取保护措施,或直接为其避险、撤离提供帮助;负责管理国际捐赠,统一协调本国救援力量的境外行动,并通过救灾合作发挥国际影响。

(七)深入推行全民参与的应急理念

法国在应急管理工作中实行政府责任与社会参与相结合。突出强调危机应对的全民共担原则,是法国应急管理工作的重要政策导向。

1.设置公众法定义务。《国民安全现代化法》对突发事件应对中社会公众的义务作出了明确规定。一是社会成员是国民安全工作的第一参与者,按照政府指引采取日常安全防护措施、及时向救援机构通报险情、在第一时刻参加必要的救援,是每一位公民义不容辞的责任。

二是各类生产经营单位必须为危机应对提供保障,市政、基础设施、电力、通信、运输等运营单位有义务在危机时刻保障民众基本生活需要,保障措施的具体标准由政令加以规定并写入各项公用事业运营合同。上述公用事业或管网服务单位必须与省救援机构建立稳定联系,并接受指导监督。三是各类传媒和具有信息发布手段的单位有配合发布风险预警的义务,公私媒体在对突发事件进行报道时一律接受政府的指导和约束。

2.深入开展宣教培训。法国政府十分重视增强公众的安全意识和自救互救能力。一是将向民众普及危机应对相关知识作为应急管理部门的重要职责,开设了信息传送的多种载体,经常在民众中间开展各种形式的宣传活动。二是将安全意识和技能培训纳入国民教育体系,目前在小学课程中设置了安全教育内容,并计划向中学扩展。三是每年举办“国民安全日”等活动,内容包括嘉奖褒扬应急工作人员和志愿者,为民众提供救助机构信息和功能,告知风险隐患、防护措施以及普通公民参加救助活动的方法和程序等。

三、启示和建议

通过深入的培训考察,并将法国和其他主要国家与我国应急管理工作进行比较分析,我们深刻体会到,大部分国家普遍高度重视应急管理工作,发展方向、管理方式、工作内容基本趋于一致,与近年来我国开展应急管理工作的主要做法比较接近。同时,法国在应急管理工作中形成的一些好的经验和做法,值得我们学习和借鉴,以不断加强和完善我国应急管理体系。

(一)强化应急管理机构职能,从整体上提升应急能力。结合法国的应急体制来看,应急部门由虚到实、职能由弱到强、资源由分到统,是各国应急管理体制发展的基本趋势。目前我国在应急体制上,按突发事件类型由相关部门分类管理,各级政府应急管理办事机构综合协调。这是适应我国应急资源分布特点的一种制度安排。但从近年来我国发生的一系列重特大突发事件来看,事件复杂性、危害衍生性特点明显,往往需要跨区域、多部门协同应对。在很多时候,我们不缺乏资源,而是缺乏对资源的有效整合。因此,进一步加强各级政府应急管理办事机构的职能建设,强化其综合协调、运转中枢作用,是有效整合各类应急资源、统筹预防和处置、提升应急管理能力的关键环节和迫切问题。建议按照常态与非常态相结合、预防与应急并重的原则,研究制订应急管理办事机构履行综合协调职能的具体内容和程序,并从职责、编制等方面,进一步探索保障其履行职能的制度措施。

(二)落实地方政府的责任,提高应急管理效率。法国在应急权力、资源高度集中的垂直管理体系下,建立了辅助性原则下的分级响应机制,即当突发事件发生后,按照事件规模由相应层级组织处置工作,上级协调资源进行必要支援,一般不直接参与指挥。这种机制有利于落实各个层级的应对责任,对其积极采取事前防范措施、减少突发事件的发生也形成了有力的制约。目前我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急体制,既有地方政府本级的横向组织体系,也有各部门从上到下的指挥体系,这有利于发挥中央和地方两个方面的积极性,符合我国国情。同时,为统一资源调度、提高处置效率,建议进一步发挥地方政府特别是县级人民政府在突发事件防范应对中的作用。要通过完善绩效评估机制,健全目标管理责任制、领导干部考核制、行政领导问责制等制度,进一步促进地方政府落实应急管理责任,提高其主动防范、有力应对的积极性,统筹搞好常态管理和非常态管理。

(三)建立区域应急机制,促进应急资源整合共享。法国超越行政区划为民事安全专设防卫区体系,是对应急管理区域合作机制的实质性深化,在应对大规模突发事件中作用明显。建议在我国根据地区之间自然地理环境的相似性、重特大突发事件蔓延扩散迅速等特点,深化区域联动机制建设。总结推广地震应急救援区域联动机制、以流域为单元的防汛协同指挥机制、泛珠三角区域内地9省(区)应急管理联动机制等方面的经验,探索建立应对各类突发事件、不同层次的区域应急网络体系,实现区域应急资源优势互补、快速联动和协同应对。

(四)增强应急预案科学性和可操作性,为有序应对突发事件提供制度保证。法国应急预案的精简原则,与我国“横向到边、纵向到底”的预案体系存在较大差别。这是由两国应急管理体制不同所决定的,各自适合本国国情。但是法国注重预案修订以及通用条款、特别条款相结合的做法,仍然值得我们借鉴。

建议:一是完善预案动态调整机制,可参考法国定期强制修订的做法,明确各类预案修订的主体、期限和具体程序,及时组织风险评估,更新预案内容。二是不同层面预案应突出各自重点。可将预案分为高阶和低阶预案,并对其内容加以指导规范。高阶预案如国家总体预案、专项预案、部门预案,主要规定组织安排、职责划分、预警级别、响应程序等基础性内容,解决应急权力的合法性问题,弥补法律规定的不足;低阶预案如基层政府、各类企事业单位的预案,主要规定力量组织、资源调配等操作性内容,立足于实战应用;在文本框架上低阶预案无需层层模仿高阶预案。

(五)加强综合应急队伍和专业队伍建设,提高救援处置能力。法国的应急管理内容宽泛,既包括重大自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会稳定等问题的应对,也包括民众生活领域的个人救助。分布广、规模大、装备精的消防队伍在种类繁多的突发事件处置中发挥了主体作用。我国的消防队伍是一支既有的重要应急力量,在包括火灾抢险在内的多种突发事件处置中表现出较强优势。

建议继续依托消防队伍,通过适度整合,建设一专多能的区域综合应急力量,实现应急资源的高利用和应急力量的宽覆盖;不断加强其救援基地建设,提高技术装备水平,提升救援能力;按照以人为本和建设社会主义和谐社会的要求,将为群众排忧解难、扶危救困列为延伸职能。同时,在救援难度大、专业素质要求高的行业领域,继续强化各类专业应急队伍建设。深入实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》,按照规模适度、注重素质的要求,提高公安、武警、防汛抗旱、森林防火、地震救援、矿山救护、核生化应急、海上搜救、卫生防疫、应急测绘等专业队伍的装备水平和技术支撑能力,完善突发事件应急救援体系。

(六)加强对志愿者及社会力量的引导和管理,形成突发事件应对合力。法国的消防队伍以志愿者为主,民间救助力量十分庞大,成为政府应急力量的重要补充。从我国近年来较大规模突发事件的应对工作来看,社会力量参与的积极性很高,志愿者具有一定规模。建议在认真贯彻执行《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发〔2009〕59号)工作中,努力提高基层应急队伍的社会化程度,研究制订吸引志愿者参加的政策措施,解决其装备、培训等问题,提高队伍素质和现场处置能力。在各类灾害应对工作中,各级政府应从灾情信息、任务分配、行动组织等方面,统筹政府力量和红十字会等民间力量,加强规范、引导和管理,为应急志愿服务提供舞台和载体。

(七)深入贯彻预防为主的应急理念,从根本上防止和减少突发事件及损失。法国的应急管理工作渗透在经济社会发展的各个行业领域,国家和各专业部门为防止突发事件发生采取了一系列综合措施。我国已经将预防为主作为应急管理工作的重要指导方针,建议进一步采取法律、行政、经济等综合手段,将预防关口前置。在十一五规划基础上,尽快着手编制《“十二五”期间国家应急体系建设规划》,统筹推进应急体系建设。

同时,要不断完善各项保障政策措施。加大违规惩戒力度,提高安全准入门槛,完善财政税收政策,督促和鼓励企业改善生产工艺,淘汰落后产能,提高安全基础能力;强化扶持力度,鼓励和引导公共安全产业发展,提高技术支撑能力,积极推进应急平台建设,强化航空应急救援体系;加大资金投入,提高基础工程和公共设施设防标准,增强防灾抗灾能力;高度重视民生问题,消除不和谐因素。

(八)探索建立国际合作机制,广泛利用国际资源。欧盟作为当今世界上一体化程度最高的区域性组织,已将突发事件防范和应对纳入其工作内容,各成员国在地缘政治基础上形成了较高层次的应急管理国际合作机制。从我国实际看,在应急管理方面开展多种形式的国际合作,有利于利用国外先进技术和资源应对重大突发事件,有利于消除国外对我国反恐、反分裂斗争和维护社会稳定工作的认识分歧,有利于通过对外援助锻炼队伍、提高国际形象和地位。

建议在确保国家主权和利益的前提下,积极稳妥地参加国际各类防灾减灾框架协议,吸收国际先进理念和经验;在我国参加的区域性国际组织中,积极倡议增加应急管理主题,深入开展多方面的交流合作;按照量力而行的原则,适当开展各类形式的对外援助;进一步建立健全接受国外捐赠、来华救援力量的机制。

(九)增强群众的安全意识和技能,最大限度地避免和减轻生命财产损失。

法国在加强政府应对危机能力建设的同时,通过一系列强制性规定,促使民众广泛接受安全教育,提高了社会公众的安全意识和能力。我国目前还存在广大群众安全意识不强、缺乏自救互救技能的问题,迫切需要加强宣传教育和培训。

建议着力改变“政府施救、群众被救”的角色定位意识,树立自救互救是减少灾害损失有效手段的观念。通过建立约束性制度,引导群众积极参加安全教育培训,提高风险识别能力和逃生避险技能;继续在中小学课程中,强化有关安全教育内容;建立和落实各类从业人员职业准入制度,指导各类企业特别是高风险行业将安全技能列入劳动用工合同;充分发挥基层组织的优势,将突发事件防范应对知识宣传列入村镇、社区的重要工作内容,实现宣教培训的广覆盖,并确保取得实效。

(十)适时开展应急管理战略研究,准确把握应急管理内在规律和发展方向。从近几年来考察英、德、日、俄、法等国应急管理总体情况来看,随着当今世界公共安全形势的日益严峻,许多国家都把应急管理作为政府的重要职能不断予以加强,探索建立了适合本国国情的应急管理体系。在多年的实践中,我国对应急管理的认识不断深化,也积累了较为丰富的经验。为深入贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,进一步提高保障公共安全和处置突发事件能力,建议适时开展应急管理战略研究,全面总结实践经验,借鉴国际成熟理念和做法,创建系统完善的应急管理理论,为今后深入推进应急管理工作提供理论支撑和智力支持。

作者简介:

国务院办公厅应急管理能力建设赴法考察培训团

本文转载自《中国应急管理》

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