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国外公共危机管理经验简介
2018-11-27 15:05  

发达国家十分重视公共危机管理机制建设,已逐步形成了一套较为完备的危机应对措施,并建立了相应的危机管理机制。实践证明,这些措施和机制在抢救生命、减少损失、消除恐慌、恢复秩序等方面发挥了重要作用。

一、首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心

发达国家的实践表明,危机管理的关键在于建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系统,该系统代表了国家最高领导层的战略决策效能和危机应变能力,发挥危机管理核心决策和指挥的重要作用。

美国20世纪70年代建立了以总统为核心的危机管理机制,由总统召集国家安全委员会讨论危机形势,有关高层工作班子为总统决策提供支持。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。

俄罗斯在长期应对各类危机的实践中,形成了以总统为核心、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构。

日本建立了以内阁总理大臣为最高指挥官的危机管理机制。内阁官房长官负责整体协调和联络,通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策,由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门负责组织实施。

二、完备的常设机构是公共危机管理的关键

20世纪70年代以来,不少发达国家先后设立了涉及国家公共安全的防灾减灾综合管理机构和应急事务处置机构,在培养公民的危机意识,预防突发事件的发生,紧急状态下的综合协调等方面发挥着重要作用。

美国危机管理常设机构为联邦紧急事务管理总署(FEMA)。该机构1979年4月成立,“9·11”事件后纳入新成立的美国国土安全部。2006年卡特里娜飓风后,布什总统签署法案,规定FEMA在紧急状态下直接对总统负责,并进行了扩编。目前,该机构有2600多名全职人员,近4000名协助灾后事务处理的预备役职员,每年有80.2亿美元的常规预算。FEMA的主要职能包括:及时提供有关信息;制定应急计划和预案;调动各级救援力量;协助联邦部门、州、地方政府作出处置决策;制定并执行有关教育和培训计划;支付相应灾难保险;通过国家门户网站提供相关信息服务;建设统一、高效的通信和预警系统。

英国在内阁办公室增设非军事意外事件秘书处。该处主要职能包括:评估突发事件应对能力,制定总体应急反应计划;加强与各有关机构、组织的沟通与协作,整合本国网络、基础设施等技术资源;负责有关规划的实施和应急反应机制的落实,确保政府快速、有效处置突发事件。该处下设评估部、行动部、政策部等3个职能部门。

日本紧急状态处置机构分为常设机构和临时应急机构。常设机构包括安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构等。临时应急机构针对不同突发事件紧急设立。1999年,内阁府增设“内阁危机管理监理”(其职位相当于内阁副大臣),由首相直接任命;同时,在原“内阁安全保障室”的基础上成立“内阁安全保障与危机管理室”,共同协调紧急状态下有关职能部门的关系。

三、健全的法律法规是公共危机管理的保障

发达国家十分重视危机管理法律法规建设。依法处置各类公共危机事件,对于减少危机中人员伤亡和财产损失,尽快恢复正常的社会秩序具有重要意义。严格的立法确保政府及各部门在非常时期有效行使紧急权力,并使紧急权有法可依。

美国重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限,先后制定了上百部专门针对突发事件的法律法规,建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。美国现行的《全国紧急状态法》对紧急状态的宣布程序、宣布方式、终止方式和紧急状态期间的权力等作了明确规定。2005年1月,美国制订了新的《国家应急反应计划》,为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序,并明确了职权和领导责任。

日本有关危机管理的法律法规共有227部。为配合相关法律法规的实施,日本要求各级政府建立各类防灾计划,内容包括灾害预防、灾害处置以及灾后恢复重建等不同阶段防灾救灾措施。1951年出台的《灾害对策基本法》,明确了政府和各部门的职责,并建立了必要的防灾体制。该法把“一方有难,八方支援”的人道主义行为纳入法律义务范围,并规定:常态下,各部门按照防灾计划进行防灾训练,筹备防灾物资,建设防灾设施;灾害发生前后,中央政府、都道府县和市町村组成灾害对策总部积极应对。必要时,设立紧急灾害对策总部,由首相担任部长。

德国现行的紧急状态制度是根据1968年6月颁布的《紧急状态宪法》,并据此先后制定了一系列单行法。如《公民保护法》是德国政府应对各类突发事件的一部重要法律,指导国家各部门在出现对公民生命财产造成威胁的公共危机事件时采取各类相关措施,为公民提供各种保护和保障。

四、媒体介入是公共危机管理的重要组成部分

在处置突发事件过程中,发达国家注重与媒体建立良好的合作关系,使媒体成为宣传政府决策的途径和公众获取正确信息的渠道,在政府与公众之间搭建良好的互动桥梁。一些国家甚至将媒体作为政府危机管理主体的组成部分,扮演着政府"危机信息代言人"的重要角色,被誉为"政府危机管理形象的塑造者".英国重视突发事件中政府与媒体的协作,将其纳入应急反应计划内容,任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务,甚至要求电话总机接线员等普通员工学会如何与媒体交往。

德国重视在突发事件中与媒体的互动,要求政府公务员如实“回答记者和传媒提出的每个问题”,形成了为记者服务、为传媒服务、为公众服务的良好传统。

日本将媒体视为“政府应对危机的伙伴”。《灾害对策基本法》中明确规定日本广播协会属于国家指定的防灾公共机构,从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位。

法国有一套较为完善的新闻发布制度,确保权威部门第一时间发布信息,杜绝社会上的谣言和不良传闻,稳定民心。

五、培养国民危机意识是公共危机管理的基础

国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。发达国家在注重强化政府官员的危机管理意识的同时,不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培训。

美国在构建“防灾型”社区过程中,对由普通民众组成的“社区应急反应队”的教育内容就充分考虑了民众的实际情况。社区救灾反应队的培训需要7个星期,1个星期需要1个晚上的培训时间。每次培训1个小时。具体内容:灾难预备;灭火;灾难医疗救护;轻度搜索和营救行动;心理和搜救队的组织;灾难模拟等。

日本注重培养全民危机意识、自救互救技能和心理应对能力。全面、系统的防灾素养使日本民众在面对灾害时能冷静应对,最大限度地减轻了灾害损失。在政府出版物中,涉及防灾减灾内容的有《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等10余种刊物。日本建有防灾教育及培训中心,面向公众开设各种减灾培训、急救培训等课程;模拟灾害现场,让市民体验地震、泥石流、火灾等灾害的破坏力。日本把特大灾害发生的日子作为灾害宣传日,开展广泛的社会宣传。在长期防灾教育与培训下,日本国民有了很强的防灾意识。

澳大利亚防灾教育深入人心,设立了全国应急管理学院,培养危机管理的专业人才;不断向普通民众宣传危机防范知识,如定期向居民邮寄有关应对危机的宣传资料。

德国利用"危机预防信息系统"广泛普及防灾救灾知识。如通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线等多种方式,介绍应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等突发事件的知识;政府有关部门出版《居民保护》等刊物,普及防灾救灾知识。

(作者:王德迅 中国社会科学院世界经济与政治研究所所长助理)

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