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美国国家应急预案体系建构及其启示
2017-09-23 09:13  

美国作为一个幅员辽阔、人口众多、公共安全形势复杂、应急管理体系较为完善的国家,其国家应急预案体系建构很值得我们研究和借鉴。本文回顾了美国国家总体应急预案的演变,介绍了其相关的国家应急预案体系及其支撑系统的最新发展,分析了其长处和不足,并在此基础上,系统地对我国国家应急预案体系建设提出建议和设想。

一、美国国家总体应急预案

美国自1992年以来,其国家总体应急预案经历了4次重大修订。回顾和分析其变化趋势,可以让我们深入了解这个西方国家在不断变化的公共安全形势面前所做出的理性选择。

(一)政策走向与“预案”体系演变

1.1992年《联邦响应预案》(Federal Response Plan,简称FRP)

1988年美国国会通过《罗伯特·T·斯塔夫灾难恢复与紧急救助法》。作为执行该法案的一项具体举措,联邦政府发布了FRP.其目的是在出现超出地方政府应对能力的巨灾时,及时启动联邦政府的响应机制予以帮助。FRP描述了相关政策、预案编制原则,应急操作方式、27个联邦机构的职责等。之所以只规定联邦层面的响应,是由美国的联邦制政体和突发事件应对的分层响应原则(即首先是地方政府的响应,需要时,自下而上地请求扩大应急响应)所决定的。该预案在1999年修订。修订版FRP篇幅达304页。

2.2004年《全国响应预案》(National Ressponse Plan,简称NRP)

9·11事件以后,美国各级政府对于加强全国“共同应对”形成了新的共识。2003年,联邦国土安全部成立是在组织上落实“共同应对”理念的举措。这是应急管理体制的重大改革。2004年根据《第5号国土安全政策令》,国土安全部推出了《全国突发事件管理系统》(National Incident Management system),其中规定了全国统一的突发事件指挥系统、多机构协调系统和公共信息管理系统。这是规范应急管理机制的重要举措。正是在这样的更为集中的体制和更为规范的机制前提下,NRP这一引领全国响应工作的预案得以出台。

NRP在功能上体现了整合式应急响应理念。它合并了此前的FRP和其他以联邦政府名义发布的专项预案,成为覆盖全危险(即管所有突发事件)、多专业(指消防、警察、医疗急救等各有关职能)、各层级(各级政府、私营和非盈利组织、社区)的统一、全面的应急响应计划。当然,它也重点规定了联邦政府的响应机制。NRP篇幅达426页。

3.2008年《全国响应框架》(National Response Framework,简称NRF)

NRP作为第—个“全国性”预案,不够成熟是自然的。2006年,为了体现对前一年卡特里娜飓风应对经验教训,联邦政府修订了该预案。尽管如此,人们对它的意见依然不绝于耳,主要的问题集中在两点:一是预案中对于多部门协调的职责规定仍然不够清晰;二是该预案中许多规定是在平时就需要遵从的,很难确定何时“启动”它。于是,在2008年,联邦政府将该预案修订成为NRF.

从“预案”到“框架”,变化是根本性的。在职能上,框架的定位既涵盖预案、也高于预案。框架重在描述国家对于响应活动的框架性安排,如全国上下主要角邑的职能、开展联合行动时的工作结构、国家对于计划制度的安排等。因此,框架从整体上讲,不再需要启动,它一直都在发挥作用。

从“预案”到“框架”越修订越厚,以至于难以把所有的内容放在一个文本中。具体说,NRF正文有80页,应急支持功能附件达288页,事件类附件则由上百页的多个文件组成(关于附件的内涵稍后解释)。为此,联邦政府制作了一个专门的网页——“全国应急响应框架资源中心”,把框架文本、相关资源、官方相关培训信息等放在一个平台上供全国使用者参考。

4.2011年新框架和新预案体系

NRF颁布后,成为全国应急响应和预案体系建设的政策指导性文件。2011年以来,这一文件又受到政府新一轮对应急管理战略与政策反思的影响。

在总结以往应急管理经验教训的基础上,奥巴马总统发布了《第8号总统政策令》。该令强调了应急准备工作的重要性,指出应急准备要全面覆盖预防、减除、保护、响应、恢复5个领域。其中,“预防”专指预防恐怖主义事件:“减除”和“保护”相当于我们的预防与应急准备阶段:“响应”相当于我们的监测与预警、应急救援与处置两个阶段:“恢复”相当于我们的事后恢复与重建阶段。按照这一政策令,国土安全部组织人员起草了名为《全国准备目标》的全国应急管理战略。该战略强调全国应急管理工作以提高覆盖5个领域的31项应急管理核心能力为中心。为适应这一变化,美国政府计划在2012年出台一系列“框架”和“预案”:

一是5个框架:《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减除框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》。这5个文件将对于全国上下如何落实3l项能力要求做出规定。到2012年3月,5个文件的初稿都已制定,并面向全国征求意见。

二是5个跨部门行动预案。对应于每一个《框架》,联邦政府要制定一个跨部门的操作预案或者方案,以便按照《框架》要求落实相关的联邦政府各部门的协调行动。

(二)总体预案内容的不断丰富

从最早的FRP开始,预案就在内容上形成一主三附的结构:“一主”是“基本预案”,重点规定了有关行为主体的角色与职能,应对依据、应对程序等:“三附”包括:应急支持功能附件、支持附件、突发事件附件。这一结构日后成为各级政府制定应急预案的基本结构。

应急支持功能附件和支持附件是对突发事件应对中的交通、通信、救援等各项直接支持处置工作和其他支持性职能的描述。由于每一项工作都是由多部门协作完成的,因此实际上各个应急支持功能附件和支持附件都是一个小型跨部门协作预案。

突发事件附件是针对具体突发事件类型的应对预案,其中规定了参与部门、政策目标、操作程序等,其实质是一个小型专项预案。

随着经验的积累和对于应急管理规律认识的深化,这些附件都随着每一次预案体系的改变而在数量上得以增加,在内容上得到充实。例如,FRP的应急支持功能附件为12个,NRP则为15个;FRP的支持附件为7个,NRP则为9个;FRP突发事件附件只有1个,NRP的突发事件附件有7个。

(三)总体预案的分层

从1992年的FRP,到2004年的NRP,再到2008年的NRF,尽管名称各不相同,但都属于国家总体预案性质的文件,并且全国只有这一个总体预案。

但是,到了2011年,根据《第8号总统政策令》,总体预案出现了两个层次:上层是《框架》,是预案之上的制度性框架设定;下层是《跨部门行动预案》,是可以启动的具体行动方案。

具体说,框架文件包括:(1)引言:该框架的目的和功能;(2)范围:面对的风险、使用对象、工怍原则、与其他框架的关系;(3)角色与职责:公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责;(4)核心能力:在该框架领域培育相关核心能力的要求;(5)协调机制:界定全国层面协调机制和地方层面协调机制;(6)开发操作方案的指南:对开发各层级操作方案提出要求和建议;(7)框架维护与复审规定。

《跨部门行动预案》(Interagency Operationa Plan)是指导应急管理各阶段跨部门工作的具体方案。每个行动预案都包括:详细的行动概念、关键任务与职责描述、所需的具体人力、物力资源描述、相关“能力”发挥作用的条件,以及联邦政府对地方政府的支持方式等。各个行动方案还根据情况附有详细的应急功能附件、特定事件应对附件、特定活动行动附件等。

框架与预案的分离,标志着制度层面的规范与事务层面的行动方案分离开来。这对于像美国这样的拥有庞大政府机构的国家来说是更为合适的。

(四)总体预案的分领域

NPS给美国预案体系带来的最大变化是将预防、减除、保护、响应、恢复5个领域同时加以强调,并提出要分别制定5个全国性《框架》和相应的5个《跨部门操作预案》。

在2011年以前,尽管所有版本的预案或框架都或多或少地声称要涉及到应急管理的全过程,但都还是主要为了应对突发事件发生后的响应工作和短期恢复工作。对5个领域分别制定《框架》和《预案》就解决了对应急响应以外的其它工作重视不够的问题。

当然,这在更深意义上颠覆了“预案”的概念。传统“预案”主要是指响应预案,是对未来将要发生的突发事件的预备性方案。而现在的针对5个领域的“预案”,在中文里将其一概而论地称为“预案”就有些不妥了。因此,也许在将来中文里,统一称之为“方案”或许更为贴切一些。

二、美国国家应急预案体系及其支撑系统的发展

在讨论了美国总体应急预案之后,我们有必要继续介绍其整个应急预案体系的建构和预案体系支撑系统的发展。正是这个体系和系统支撑着全国应急准备工作。

(一)预案体系不断完善

美国近年来对于预案体系的表述主要有两次。一次是2008年推出、并于2010年再版的《综合准备指南l01》对于“全国计划(plan)体系”作出界定。另一次是2011年发布的《全国准备系统》对于“应急规划(planning)系统”的描述。前者把应急战略和预案都作为“计划体系”的一部分,后者不再提及战略,但是加进了预案制定指南等内容。我们这里把战略规划作为广义的“预案体系”的一部分,并参考NPS对于预案体系的表述,把美国全国预案体系归纳为如下几个层级:

第一层级:基本战略规划(预案总方针)

包括新发布的《全国准备目标》,以及已有的《国土安全国家战略》、《打击恐怖主义国家战略》、《安全虚拟空间国家战略》、《重要基础设施和关键资产保护国家战略》等。这些文件规定了应急管理的方向。

第二层级:全国准备框架(预案和相关管理工作的指导性文件)

包括《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减除框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》5个文件。这些文件对于全国应急管理各个领域的工作都具有指导意义。

第三层级:联邦跨部门行动预案

对应上述5个框架,联邦政府要制定5个《跨部门行动预寨》。目前,《跨部门恢复预案》已经出台,其他4个《预案》正在制定过程中。这5个预案将是指导联邦政府层面应急管理各阶段跨部门工作的具体方案,都属于国家总体性预案。

第四层级:联邦部门行动预案

按照《全国准备系统》中提出的设想,与应急管理密切相关的部门都要制定本部门内的行动预案。至于部门级行动预案是对应地5个还是1个,将来恐怕需要根据部门职责的大小多少来具体地决定了。

第五层级:地方行动预案

按照《全国准备系统》中的设想,在地方层面,州政府,地方政府(含县政府、印第安部落政府)、私营企业、非赢利组织等要制定符合自己实际的行动预案。

对于所有的预案,《全国准备系统》要求要上下左右相互衔接,形成一个整体。

(二)预案体系的支撑系统不断完善

为了形成全国一体的预案体系,NPS强调要促进基于共同方法和术语的规划过程。这就要开发预案的管理与服务系统。现在,这一系统有如下组成部分:

1.计划编制指南

2008年联邦政府发布了《综合准备指南10l:编制应急预案》,作为各级政府和社会组织编制预案的指导性文件。2010年又发布了第二版——《综合准备指南101:开发和维护操作预案》。该文件至今仍具有官方预案编制手册的地位。

此外,联邦政府还承诺要开发新的《全国计划系统指南》以及其他必要的专业性计划开发指南。

2.信息与培训

为了促进全国统一应急计划体系的形成,美国联邦政府注重信息和知识的服务。在信息服务方面,有前面提到的NRF资源中心网。将来一定会建设“全国准备系统”资源中心网,因为“全国准备系统”的信息量更大,结构更复杂。

在培训服务方面,联邦应急管理学院开发了一系列应急计划方法的培训课程,包括面授课程(对各级政府官员都是免费的)和网上课程(对全社会免费),可供全国各地学习。

三、美国国家应急预案体系建构的评价

美国国家应急预案体系建构工作有其特有的长处,但也有明显的不足,两方面往往相伴相随,显示了预案体系乃是矛盾统一体的特征。在此对其进行客观的评判是下一步借鉴学习的基础和前提。

(一)美国国家应急预案体系建构的优势

1.善于根据形势的需要及时更新预案和预案体系

9·11事件以来,美国国家总体应急预案平均每两年—3年更新一次,并且在自身定位上也不断调整,体现了很强的适应性。这就促使以总体应急预案为首要组成部分的全国预案体系不断努力跟上形势的发展,满足客观实际需要。

2.预案内容具体、清晰

美国总体应急预案在职责、操作概念程序等方面越来越具体、清晰,可操作性越来越强。例如在跨部门职责分工方面,其预案的支持功能附件对于哪个部门牵头、哪些部门参与,各自的任务职责等均表述得清晰具体,不留死角。这也是预案越编篇幅越长的原因。

3.预案指南等丈件知识性、指导性强

美国应急管理部门善于不断总结经验,其开发的预案指南类文件往往突出反映了政府对于应急管理概念与理论框架的新认识,许多叙述带有教科书式的文风(如对于预案管理周期的多步骤框架的阐述)。这样的文件显得知识性、指导性很强,便于从中央到地方使用共同的术语和思维框架来开展相关工作。

(二)美国国家应急预案体系建构的不足

1.内容和结构变化频繁,地方难以适应

美国国家应急预案体系更新速度很快,使其能够及时适应环境变化要求,这是其优点。但这样同时也带来负面问题。术语界定(如框架与预案)变化太大、预案版本更新太频繁等都给地方政府的预案管理工作增加了难度和成本。笔者在美学习期间就听到许多对于应急“框架”变化太大的抱怨。

2.内容繁琐,影响了使用的便利性

为了展示其内容清晰的一面,美国政府在应急框架和预案中,往往会非常繁琐地界定相关能力、相关政策、与其他文件的相互关系等。这使得阅读和使用起来费时费力,极大地影响了日常使用的便利性。

四、美国国家应急预案体系建构的启示

从1994年的《联邦响应框架》到2011年启动的《全国规划系统》建设的演变,反映了日益复杂的突发事件应对形势对于预案体系的客观要求。从这个角度说,美国预案体系的演变对于我国预案体系建设有着多方面的启示。

(一)对预案进行重新定位

在预案的定位方面,美国把预案体系建设作为国家战略的一个执行措施,作为应急准备体系的一个内在组成部分。在预案体系建设上,注重规划过程而不是结果(预案)本身,注重预案要发挥的作用(推动应急管理能力的提高和发挥作用)而不仅仅是具体动作,注重应急管理全过程的工作方案而不仅仅是应对阶段的预案。这些理念启示我们要反思“一案三制”的提法,对预案进行重新定位:

第一,在逻辑关系上,要明确法律和战略在前、预案在后,体制机制在前、预案在后这样两个逻辑关系。要在《突发事件应对法》的指导下,先明确国家应急管理战略、明确要提高的应急管理能力,再据此修订总体应急预案和其他预案。要先梳理清楚应急管理的体制和机制框架,再修订预案。

第二,在预案地位上,要明确预案是手段而不是目的。在整个应急准备工作体系中,预案既不是目的,也不是超越各项其他应急准备工作的独立工作。具体说,预案工作是风险识别、制定计划、检验计划、执行计划等一系列工作之一,不应特别突出预案制定这一件事,而淡化了其他重要的准备工作。

第三,在预案的管理幅度方面,要兼顾应急管理全过程的计划管理。可以借鉴美国的做法,分别对于预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建4个环节制定预案或工作方案,也可以在总体预案中加强应急处置与救援之外各个环节的计划管理工作。

(二)奠定预案体系建设的基础

美国经验表明,应急预案是为战略服务的,是建立在各个时期的国家应对突发事件战略和《全国突发事件管理系统》等规范文件基础上的。借鉴其做法,我们应在《突发事件应对法》的基础上,加强国家应急管理的战略、规程等基础性建设。具体说,要开发1个战略、2个框架、4个规程:

1.一个战略

确立国家《总体应急管理战略》,以此作为政府应急管理工作的总体指导思想。

《总体应急管理战略》开发的任务是通过系统总结国家有关文件和领导人的有关表述,清晰地界定应急管理远景目标、核心价值、核心能力、关键任务。其中,远景目标是未来5一10年的应急管理总体目标;核心价值是各项应急管理工作的基本准则;核心能力是各级政府和全社会都要努力培育的应对突发事件的各项主要能力;关键任务是实现远景目标、展现核心能力的各项重要而具体的任务。

2.二个框架

要开发《国家应急管理职能框架》和《国家应急管理机制框架》。这是指在既有的法制、体制大架构内,提炼分散于各种不同文件中的相关制度与机制,作为国家应急管理战略的组织支撑与机制支撑。

《国家应急管理职能框架》是在已有的有关应急管理制度基础上,从总体上规范“谁做什么”。要清楚界定各有关部门和各类社会主体的应急管理职责,以推进各级政府和全社会形成权责边界明确的应急管理网络体系。

《国家应急管理机制框架》是在已经形成的各领域应急管理机制基础上,从总体上规范“怎样做”。要通过整合、修订、补充、完善,清楚界定能够覆盖应急管理各个阶段的、能够应对各类突发事件的通用性应急管理的决策、组织、指挥、协调模式。这里尤其要设计出目前处于缺位状态的突发事件现场指挥模式。

3.四个规程

运用现代管理原理,对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建4大领域的基本工作流程和方法分别加以规范性的界定,制定《预防与应急准备规程》、《监测与预警规程》、《应急处置与救援规程》、《事后恢复与重建规程》,以此作为规范应急管理全过程的规范性工作方法与流程的文件。

(三)重塑全国预案体系

美国联邦政府把其规划体系界定为框架,各级操作预案、预案指南等构成的体系很有启发意义。借鉴其全国操作预案的结构,我们可以建设包括总体预案、部门预案、标准化操作程序等在内的各级政府预案体系。

第一,对于应急管理4个阶段的每个阶段,每一级政府只制定总体预案或称为方案,把专项预案合并到总体预案当中去,以减少这两级各类预案之间的不必要重复,解决总体预案总是无法启动的问题。

第二,对于应急管理4个阶段的每个阶段,每个政府部门只制定一份或少数几份部门预案,而把有关具体突发事件应对的内容作为附件合并到部门预案中。

第三,对于常规性突发事件,各有关部门要制定标准化操作程序。

第四,强调全国各级政府的预案都要与上一级预案和相关的横向机构预案相衔接,使上下预案相互呼应,形成一个统一整体。

(四)加强预案管理

美国以框架规范预案的管理,以指南指导预案的制定,以网络、培训等手段支持预案制定等做法很有借鉴意义。借鉴其做法,我们可以:

第一,制定知识化、工具化的详细预案制定指南,以指导各级政府和组织的预案制定工作。

第二,注重预案制定过程的管理,明确要求各级政府把预案制定过程本身作为重要的工作目的,对预案制定工作本身要进行考核。

第三,通过国家权威的培训课程开发、网络化知识交流平台建设、以及财政支持等政策手段,推动预案管理的科学化和预案经验交流。

(五)采取有效步骤推进国家预案体系建设

美国在预案开发方面,集中人力财力,以集中研究的方式推进工作很有借鉴意义。据笔者在国土安全部调研得到的信息,2011年以来,美国联邦国土安全部为了系统地修订预案和其他文件,成立了有25人组成的推进办公室,并动员400余人直接参与修订工作。我们在开发基础文件和总体预案过程中,可以在战略、规程与方案开发前期,以实际工作部门人员为主组成研究课题组。分批对各个课题组采用多阶段集中学习和在岗研究相结合的方式,举办专题研究培训班,针对每一个课题一边学习、一边研究,在形成工作成果的同时,培养出精通应急管理战略、规程、方案等精髓的管理人才队伍。

在战略、规程与方案开发后期,采用开放式研究开发的思路。在拿出各个课题的初步方案后,面向全社会征求意见,广纳贤言,完善课题成果,并通过这种办法使其深人人心、扩大其影响。

作者简介:

李雪峰,国家行政学院应急管理培训中心教授

本文转载自《中国应急管理》

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