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美国国土安全风险管理的主要经验及启示
2017-01-16 14:45  

【摘要】在美国联邦政府推动的风险管理建设中,国土安全部成效显著,成立了风险管理的专门机构,积极推进风险管理标准化,实现了政府风险管理与绩效管理、财政支持的有机结合。以国土安全部为代表的美国联邦政府风险管理的经验对于我国推进政府整体风险管理组织建设、制订政府风险管理标准、完善绩效考核制度等方面有重要的借鉴意义。

【关键词】美国联邦政府;国土安全部;风险管理

目前,美国国土安全部(DHS)、环境保护部、农业部、国家航天局等联邦政府机构都积极开展风险管理建设工作,各机构结合自身的特点,设立或确定相关风险管理部门,制订自身风险管理指南或手册,推进相关领域的风险管理标准化建设,促进其内部成员掌握和运用风险管理的知识、方法和技术,提高政府整体风险管理能力以及决策的科学化水平。国土安全部是美国联邦政府最大的机构之一,在近几年的风险管理建设中成效显著。2010年10月,美国联邦审计署(GAO)总审计长吉恩L·多达诺在国会作证时曾指出,国土安全部的风险管理经验是美国联邦政府推动政府风险管理工作的典范,值得其他联邦机构学习和借鉴。

一、开展国土安全风险管理的背景

作为一种新的政府治理范式,“风险管理”越来越受到国际社会的关注,并已在金融管理、环境保护、食品安全、信息管理、灾害管理、国土安全等领域逐步推广,英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、日本、中国台湾等国家和地区已相继开展政府整体风险管理建设。20世纪90年代,美国联邦政府就已经将风险管理应用到政府工作中。1998年,美国海岸警卫队(United States Coast Guard,USCG)提出“整合性风险评估过程”Integrated Risk Assesment Process,IRA Process)的报告,该过程作为开展部门风险管理的重要工具,并把根据风险分析得出的信息作为该部门决策和长期发展战略的参考依据;1998年8月,美国农业部出台了《构建风险管理计划》,提出了绘制农业灾害风险地图、完善巨灾农业保险、制订农户个人风险管理计划等措施,以加强农业风险管理;1999年1月,联邦审计署出版的《联邦政府内部控制标准》绿皮书中指出,“风险评估”是联邦政府内部控制的五项标准之一,内部控制应提供组织所面临内部、外部环境的风险评估。此后,各联邦机构根据自身的工作,在环境保护、劳工安全、财政管理、信息管理、国土安全等领域,相继开展和建立适合其自身目标、职能与业务的风险分析或风险评估制度,逐步将风险管理作为制定公共政策过程中的重要环节,政府风险管理工作不断拓展和深入。

“9·11”恐怖袭击之后,美国联邦政府高度重视国土安全风险,组建了国土安全部,并将开展国土安全风险分析和评估作为国家安全战略的重要基础。2003年12月发布的总统关于国土安全的指令HSPD一7,要求国土安全部把风险管理应用在国土安全基础设施防护中。2006年,由美国国土安全部牵头,与国务院、国防部、能源部、司法部、商务部、财政部、环保部等联邦部门共同起草并发布了《国家基础设施保护计划》(NIPP),该计划提出了一个全面的风险管理框架,界定了联邦政府部门及地方政府的职责。在国土安全风险管理工作取得进展的同时,风险管理工作整体推动工作比较乏力、国土风险管理没有统一标准等问题逐渐暴露出来。2008年6月,美国联邦审计署在《风险管理:加强风险管理原则在国土安全中的应用》的报告中指出,“国土安全部在风险管理实际工作中面临提高风险沟通能力、克服以风险为基础的资源分配中的政治障碍、缺乏国土安全风险的战略思考等三个方面的挑战”,并强调“国土安全部应针对安全风险,进一步加强风险管理中的配套制度建设,促进风险管理的标准化、常态化”。该报告为国土安全部的风险管理建设指明了方向。

二、国土安全风险管理的主要经验

美国联邦政府于2002年组建联邦国土安全部(DHS),其中一个重要出发点就是要增强联邦层级各机构间横向政策的协调性和一致性,提高国家安全整体风险管理能力。近几年,国土安全部成立了风险管理的专门机构,积极推进风险管理标准化。同时,联邦审计署等机构主动为国土安全部的风险管理建设助力,逐步把国土安全风险管理和绩效管理、联邦财政支持挂钩,督促其深入持久、扎实细致地开晨风险管理各项工作。

(一)成立风险管理的专门机构

成立或确定风险管理的专门机构是开展风险管理的重要基础。2008年,美国国土安全部成立风险管理与分析办公室(RMA),以强化联邦政府国土安全风险管理,支持国土安全的相关任务。该部门下设两个处,一是风险治理和支持处,其职能包括提升相关联邦机构的整体安全风险管理能力、汇总和确认安全风险信息、提供国土安全领域的风险管理技术支持和保障、督促和检查国土安全风险治理的进展和结果等;二是风险分析处,其职能包括提供统一的安全风险分析方法、分析和研判国土安全风险信息、促进安全风险信息的共享、提供国土安全风险决策服务等。风险管理与分析办公室的主要工作包括以下几点。

第一,提供风险分析。风险管理与分析办公室基于对美国国土安全的实际威胁和系统性风险的辨识,结合美国最先进的风险分析技术,为联邦政府确定国土安全的优先性问题、制订安全战略及相关决策提供有力支撑。具体来说,一是运用“风险评估流程支持相关决策(简称RAPID),即针对所有威胁的风险评估,旨在向相关决策者提供国土安全风险信息,通过国土安全项目减少风险,以支持安全政策的制定和联邦公共资源的合理分配;二是开展国家层级的风险评估,即针对威胁国家利益的高级别风险开展国际范围内的系统性评估,为制定相关的安全战略和政策服务;三是确定特殊事件风险分析方法,即研究和设计特殊事件风险的分析框架,推进风险分析技术在全联邦范围内的应用。

第二,提升合作伙伴的风险管理能力。作为国土安全风险管理理念的引领者,风险管理与分析办公室在推进国土安全部风险管理的实践中,还要向其他联邦机构团体等合作伙伴提供技术支持、风险分析工具和风险管理培训等内容。具体来说,一是技术支持,包括常规风险分析、特殊风险分析、风险管理方法总结、风险管理技术指导及其他技术支持,帮助国土安全伙伴不断提升风险管理能力;二是风险管理培训,包括制订培训发展计划,开展针对国务院、司法部等其他联邦机构的相关部门的培训,增强与其他机构在培训中的经验交流和风险沟通等;三是建立和增进伙伴关系,加强与其他联邦机构、美国民间组织、国际组织的风险管理交流和合作;四是创建风险知识管理系统,即在联邦政府范围内,通过国土安全部的风险信息平台,提供国土安全的信息和知识共享服务;通过分享相关风险信息、技术和研究成果以支持其他政府部门的风险分析和决策。

第三,促进国土安全风险管理的一致性和协调性。风险管理与分析办公室确定国土安全风险管理的统一框架,其内容包括制定风险管理的相关政策、原则、指南等。具体来说,一方面,要制定和推广风险管理框架,包括设定部门风险管理指南、政策和过程,制订风险管理政策和指令、国土安全风险管理术语手册、风险管理指南等;另一方面,要加强风险指导委员会的领导和支持作用,通过各部门负责风险治理的相关机构,加强风险管理方法的研讨和交流,持续推进风险管理的深化,促进高级别的国土安全风险得到及时关注和妥善治理。

(二)推进风险管理工作的标准化

风险管理标准化是有效实施国土安全风险管理的重要基础。美国国土安全部通过风险管理的标准化,努力推动风险术语在与国土安全有关的利益团体(COI)中广泛应用,不断提高全联邦范围内的整合风险管理(IRM)能力。2008年,美国联邦政府专门成立了国土安全部风险指导委员会(RSC)来组织和推进风险管理标准化。国土安全部风险指导委员会由分管全国防护与计划司的副部长担任主席,风险管理与分析办公室负责日常管理。国土安全部风险指导委员会的成员来自联邦政府各部门,致力于提高联邦各机构的风险管理协同能力。该委员会倡导国土安全部风险管理术语手册计划以促进风险。管理标准化,于2008年9月出版了《国土安全部风险管理术语手册》。2010年9月,美国联邦政府进行了大规模的修订,国土安全部副部长兰德·贝尔斯在其修订出版时明确指出,规范风险管理术语系统,促进安全风险的沟通和交流,是提高全联邦安全风险管理能力的重要基础。

一方面,规范国土安全风险术语标准。国土安全部风险指导委员会专门建立风险术语工作组(RLWG),并吸纳国土安全部风险利益团体(COI)的代表参与标准制订工作。风险管理术语手册的制订和管理过程严格遵照美国国土安全部术语标准制定计划,并注意加强与其他联邦机构的合作。美国国土安全部风险管理标准化中,注意防止出现部门垄断和强化部门利益,因而强调“标准制订不是为了形成任何美国、各部门、机构或其他实体、其管理人员或雇员、或任何其他人的权利或利益,在法律上或公理上强制执行”。

另一方面,促进安全风险的准确沟通和交流。国土安全风险关键信息的沟通和交流是国土安全范围内相关决策的基础。特别是在实际的风险管理过程中,搜集、汇总、分析和沟通风险信息,必须通过精确无误的语言进行支持。美国国土安全邦建立《风险管理术语手册》来界定一个共同的、清晰的官方术语和定义,有助于提高美国国土安全部机构之间及其合作伙伴在风险相关问题上的沟通和信息交流,有利于促进国土安全领域软硬件方面的结构化和非结构化数据的相互兼容和传递,有利于加强国土安全部的内部风险管理,以及在整个联邦范围的风险管理交流和协作。

(三)促进风险管理与绩效管理、财政支持三者有机结合

2003年以来,美国联邦政府逐步把开展国土安全风险管理与针对国土安全部的预算管理、绩效管理有机结合起来,这是政府风险管理建设中的重要创新。此举有助于增强国土安全部开展风险管理的制度依据和实施动力,保证联邦预算能够支持国土安全中面临的最优先性问题的解决,提高绩效管理的针对性和科学化。

一方面,以开展风险管理为基础,把风险评估作为开展国土安全项目建设和获得相应预算支持的前提条件。目前,美国国土安全部已要求使用基于风险的办法,优先考虑其重要基础设施方面的投资。“9·1l”后,美国联邦政府开始探索国土安全项目建设的有效途径。经历卡特里娜飓风后,美国国土安全部正式推广基于风险的方法来管理国土安全的相关项目。在国土安全项目的实际管理和建设中,风险管理方法被广泛应用,并取得了显著成效。2005年,国土安全部运输安全管理局开展了美国史上最大规模的航空运输线路和机场的脆弱性评估,并得到了联邦政府的财政支持。在不断总结国土风险管理经验和教训的基础上,2007年2月,美国联邦审计署在《应用风险管理原则指引联邦投资》中明确指出,美国国家安全战略和国土安全部都需要基于安全风险分析和评估来配置各类安全资源,才能获得相应联邦财政支持。在国土安全部最新修订的《国家基础设施保护计划(2009版)》中,进一步明确了国土安全防护中统一的风险管理框架,并强调依据该框架对损失、弱点和威胁信息的相关处理程序来确立对国家或部门风险的全面、系统、适当的评估,其中开展的针对重要基础设施和关键资源的风险管理分析和评估,直接影响投资的优先次序。

另一方面,以促进风险管理为着力点,加强绩效管理。防范国土安全风险,保障国土安全是国土安全部工作的核心职责。在国土安全领域,美国面临包括恐怖袭击、边境安全、非法移民、网络安全、自然灾害等在内的诸多风险,风险分析与评估成为国土安全政策制定过程的重要环节,是进行安全项目成本效益分析的重要基础。通过加强对国土安全风险管理工作的绩效考核,在有限公共资源情况下,有利于根据国土安全部的计划执行情况,更准确、便捷、科学地考核国土安全部及其相关管理人员的工作的实际情况。另外,美国联邦政府把绩效管理与预算支持有机结合,在促进联邦预算支持最优先的国土安全项目和行动的同时,让国土安全领域的相关开支和绩效考核的信息在统一的监督程序中完成,有利于促进预算计划及各项审查活动,与风险评估工作的实际需要有效结合,与风险评估的结果有机对应,并可以使国土安全项目管理人员的相关支出和活动得到更有效监督和适当奖惩。

三、启示

从国土安全部的例子不难看出,美国联邦政府在推进风险管理组织建设、规范风险管理标准、强化风险管理的绩效考核等方面取得一些成果,对于推动我国政府的风险管理建设有一定借鉴意义。

(一)研究和加强政府整体风险管理建设

目前,推进政府的整体风险建设工作是国际趋势,英国、澳大利亚、加拿大、日本等国家已相继开展此项工作。对于我国政府而言,开展各级政府、各相关部门参与的政府风险管理建设,是创新和提高社会管理能力的重要手段。今后,应研究和探索推动政府整体风险管理建设工作的有效途径和方式,条件成熟时,在中央政府设立或确定相关职能部门,负责整体风险管理建设工作。认真研究国内外政府风险管理经验,逐步建立和完善政府风险管理制度,大力培养政府风险管理的专业人才,努力培育良好的社会风险管理文化。政府各相关部门要根据自身工作特点,认真研究和分析相关领域的短、中、长期的风险,探索和确定有针对性、科学实用的风险管理流程及方式方法,提高风险管理的能力。地方政府应制订相应的风险管理计划,有针对性地增强基层政府和公众的风险管理意识,提高公共风险沟通能力,逐步把风险管理纳入到地方经济社会发展、社会安全等领域中,增强为经济发展和社会稳定保驾护航的能力。

(二)促进风险管理与绩效管理、预算支持有机有效结合

有效利用绩效管理、预算管理等工具可以提高相关管理人员的积极性,增强风险管理的实效,促进风险管理工作卓有成效、深入持久开展。我国处于经济快速发展时期,在公共政策规划过程中纳入风险评信过程或风险管理制度,加强在应急管理、食品安全、互联网管理、城市规划、重大项目建设、社会稳定等相关领域加强风险管理,有利于增强公共政策和重大项目的针对性和实效性,提高公共资源的社会收益和政府驾驭复杂形势的能力。今后,应建立和强化风险管理、绩效管理和预算支挣相配合的制度设计,探索加强对风险管理活动的绩效考核制度,定期监督与测量风险管理绩效;建立和完善适合政府各部门特点的定性与定量的测量方法,监督政府风险管理目标的实现程度;充分考虑主动性的绩效测量以监督风险管理计划、工作指南及适用的法律法规要求的符合情况,以及被动性的绩效测量以监督由于突发事件等原因导致风险管理绩效差距的情况;建立和完善后续矫正与预防分析制度;探索和建立风险管理问责制度等措施,促进风险管理工作深入细致、扎实有效开展。

作者简介:

游志斌,国家行政学院应急管理培训部讲师、法学博士。

本文转载自《中国应急管理》

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