德国应急救援体系及其启示-临沂市人民政府应急管理办公室
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德国应急救援体系及其启示
2018-07-15 14:27  

德国是世界上应急管理体系高度发达的国家之一,应急救援工作严谨而完善德国应急救援体系因其法律制度完善,机制协调有序,救援队伍众多,分工布局合理,装备先进齐全等特点具有明显优势,值得学习和借鉴。

从宏观的角度来看,德国国家安全由五个部分构成,分别是军事安全防御、情报安全防御、公民保护、警政安全防御和非国家安全防御(PPP)。军事安全防御主要由武装部队、联邦情报局和军事反间谍组织负责;情报安全防御主要由联邦宪法保卫局和州宪法保卫局负责;公民保护是指保护公民及其生活基础免受战争、武装冲突、灾难及其他严重紧急状况、日常危险等影响的民事措施总称,主要由联邦内政部、联邦州内政部、联邦技术救援署、救援机构和消防队伍负责;警政安全防御主要由联邦警察、联邦刑事调查局、州警察和州刑事调查局负责;非国家安全防御主要是指在公立部门与私立部门之间建立伙伴关系。其中,参与应急救援工作的部分主要有公民保护、警政安全防御和非国家安全防御。

一、应急救援领导体制

德国法律制度完善,出台了多部有关应急救援的法律法规。根据德国基本法的规定,联邦政府负责在战争状态下保护公民人身和财产安全,州政府负责在和平时期向公民提供灾难救助。联邦政府出台的《民事保护法》以及州政府出台的《灾难保护法》、《救护法》和《公民保护法》等多部法律,进一步明确划分了各级政府参与公民保护的职责。德国颁布的各种法律表明德国实行属地管理,以州为主的应急管理体制。联邦州的职责主要是推动议会立法、建设消防与救援力量、集中应急培训、统一救援行动、指挥与协调灾难救援等。联邦政府只有在灾害超出州政府能力范围,州政府请求支援的情况下才会提供应急协调和灾难救助。

在联邦层面上,专职负责应急管理与救援的是联邦内政部直属的两家机构,分别是联邦公民保护与灾难救助局(简称BBK)和联邦技术救援署(简称THW)。前者成立于2004年5月,负责处理联邦政府有关民事保护的任务,包括突发事件预防、关键基础设施、公民医疗保护、民事保护研究、应急管理培训、技术装备补充以及公民自我防护等事务,为民事保护提供信息、知识与服务平台。后者成立于1950年9月,是负责提供技术性较强的现场救援的战术指挥组织,不仅代表联邦政府开展国际人道救援,还根据消防、急救、警察等部门请求实施灾害救助。除此之外,参与应急救援的机构还包括其他联邦部委、联邦军队、联邦警察和联邦刑事调查局等。

在州层面上,主要由16个联邦州内政部统筹负责各种突发事件的应急救援。应急机构还包括州其他部门、州消防队、州警察局、州刑事调查局、技术救援协会、事故医院以及各种志愿者救援组织等。

在州以下地方政府层面,27个行政区政府和行政专区、300个县、110个非县管辖市对公民保护承担完全责任,而州政府只是重点负责对县市进行财政支持、资源协调和信息报告等支持性工作。

二、应急救援指挥部

德国应急指挥部通常分为两个指挥部,即行政指挥部与战术指挥部。当遇到大型突发事件时,由事发地的最高行政长官,一般是以大城市市长或县长为核心,作为政治构成部分,领导协调与组织应急救援工作,同时成立行政指挥部与战术指挥部。行政指挥部,也称危机指挥部,是行政层面的指挥部,在后方负责应急救援的行政决策与沟通协调,由政府相关部门与机构组成;战术指挥部,也称领导指挥部或技术救援指挥部,是战术层面的指挥部,在前方负责现场救援的具体实施,由专业救援机构与志愿者组织组成。两者分工明确,衔接紧密,既可以避免行政长官到现场承担超出自己能力的工作,又能够使战术指挥官专心致力于救援,提高救援效率。这既是实践经验的总结,也是各州法律所规定的。只有在个别地区,仅设有一个指挥部,即共同指挥部,融合了行政指挥部与战术指挥部的全部职能。

行政指挥部通常由副市长或副县长担任总指挥,成员包括常设成员(SMS)、相关成员(EMS)、协调小组(KGS),以及公关与媒体发言人(BuMA)。常设成员包括秩序、消防、灾难保护、卫生、社会、环境和公关等内部成员,以及警察、军队、能源供给等外部成员,通常是由各部门或单位的负责人担任;相关成员包括议会所有厅局、办事机构等内部成员,以及机关、乡镇、第三方专业人员等外部成员,如公共交通、企业等;协调小组负责协调内部事务,沟通两个指挥部,通报灾情信息,保障通讯联络,接听市民热线,与外界沟通,关注媒体,起草汇编文件等工作,兼具服务和交叉职能。突发事件发生后,各成员迅速汇集到指挥部,集体了解灾情,研究处置对策。行政指挥部的具体构成取决于突发事件的性质与规模,办公地点一般设在后方定点指挥场所。

战术指挥部通常由消防局长担任总指挥。在全德国范围内,战术指挥部都是统一的标准化构成。在应对普通突发事件的时候,战术指挥部由内部人力资源(S1)、灾情(S2)、救援(S3)和后勤物流(S4)四个小组构成。还可以根据灾情需要,增加媒体工作(S5)和信息沟通(S6)两个小组。除此之外,战术指挥部还设有外部顾问和联络员。战术指挥部办公地点一般设在救援现场或者救援现场附近的流动车辆或者固定地点上,或者后方定点指挥场所。

三、应急救援队伍体系

德国应急救援队伍体系形成了消防为核心,以技术救援为后备骨干,以志愿者为支柱,社会高度参与的分工格局。参与应急救援的队伍主要有消防中心、联邦技术救援署、公立事故医院和各类志愿者救援组织等。

(一)消防中心。

消防队伍是德国应急救援的骨干中坚力量,职责宽广,承担着救火与其他灾难事故的技术救援工作,轻重伤病员的急救运送工作,以及其他公民保护工作,其中救火只占消防工作的12%.德国消防队分为专业消防队、志愿消防队和企业消防队三种。全国共有专职消防员3万人,消防志愿者130万人。例如,面积为405平方公里,100万人口的科隆市是德国第四大城市,拥有专业消防员847人,其中180人随时待命,志愿消防员680人,企业消防员1063人,非救护组织的应急医疗服务人员372人(最多时配备9名医生接听应急电话,39辆配备护理人员的救护车,55辆非应急救护车)。

(二)联邦技术救援署(THW)

该机构共有专职雇员800余人,注册志愿者8万名,总部设在波恩的兰克斯多夫,2009年财政预算为1.76亿欧元。THW志愿者利用业余时间参加学习,必须经过基础、专业和特殊三级培训,共75个单元,每个单元45分钟,然后通过考核才能担任。THW在全国拥有8个跨州协会,66个跨县市区域办公室,668个地方技术救援小组,按照模块化方式统一配置救援装备,由中央财政负责出资购买。跨州协会负责应对特殊行动,比如国际任务、桥梁建设、水供应与处理等;跨县市区域办公室负责应对水害防治、搜索营救、电力供应和残骸清除等任务;地方技术救援小组负责一般性的小规模救援。此外,THW还建立了快速反应搜救队、快速反应供水队、快速反应空运队等多支技术救援分队。

(三)公立事故医院。

德国共有公立事故医院35所,主要通过向消防中心和技术救援协会派驻医生,在突发事件发生时承担伤病员的紧急救治和康复治疗工作。每个公立事故医院都设有直升机的停机坪。

(四)志愿者救援组织。

德国志愿者服务发达,志愿者是应急救援的主力军,是专业救援队伍的庞大后盾。据统计,在德国8200万人口中,有各类志愿者2300万名,从事各种类型灾难救援的志愿者就有180万人,其中消防志愿者有130万,其余主要分布在德国红十字会(TRK)、圣约翰救护机构、联邦技术救援署(THW)、工人撒玛利亚联盟(ASB)、马耳他救护机构(MHD)、德国水上救援协会(DLRG)等志愿者组织中。

四、应急救援程序

德国应急救援实行模块化、标准化管理,除了在救援装备等硬件设施上按照统一标准进行模块化配置之外,在应急救援的接警响应、指挥决策和救援操作等程序方面同样遵循标准化的原则与步骤。无论是指挥人员,还是救援队员都使用相同的灾情地图、统计表,以及其他标识与术语,用以描述灾情,汇报工作和下达命令,以便于相互沟通。

在接警响应阶段,消防队的接警调度中心(112)在接到突发事件报告以后,根据报警与救援指挥程序(AAO),立即安排救援力量到达现场抢险救人。战术指挥部可以包含有若干个技术救援分指挥(TEL),每个技术救援分指挥(TEL)领导着若干个救援分队(EA),每个救援分队(EA)又由多个救援小组构成。视灾情需要,接警调度中心会派出不同规模与层次的消防队伍,或者通知当地技术救援协会(THW)以及其他志愿者组织增援。

在指挥决策阶段,行政指挥部与战术指挥部在整个应急救援过程中,一般都是按照六个环节进行指挥决策。一是分析场景灾情,确认受灾情况;二是提出不同的解决方案建议,列出决策选项清单;三是根据现有评价标准衡量每个方案的优劣,进行风险分析;四是选出最优化的决策方案;五是执行决策方案,并在执行过程中充分考虑执行的行为主体、决策内容、执行方式、救援的时间地点与合作伙伴;六是反馈决策实施结果,进行检验评估。

在救援操作阶段,德国制订颁发了多项有关应急救援操作程序方面的制度规定,如《报警与救援指挥程序》、《操作规程100》、《消防操作规程100》、《THW操作规程1-100》和《THW操作规程1-101》等。以《操作规程100》为例,在应急救援过程中要遵循“领导程序”,即在接受救援任务以后要依次经历确定灾情、做出规划和下达命令三个步骤。首先是进行调查,确定灾情。只有对事件进行全面及时调查才能正确分析险情;其次是做出规划,包括判断和决定。在对危险的原因、种类、数量、严重性、迫切性等进行判断的基础之上,做出救援决定;最后是下达命令,安排下级救援人员实施应急救援“战术任务”,并告诉他们所有已发现的危险,以及有关联络人。

五、应急救援信息平台——以黑森州灾情中心为例

黑森州灾情中心设在“黑森州危机中心”,于2005年5月成立。该危机中心起初是由于担心恐怖袭击而设立,后来逐渐发展成为综合性应急救援信息平台与指挥中心。据黑森州内政部长介绍,该危机中心建成5年多来,从未真正有机会用于处置突发事件,只是平时经常用于举行指挥部演练和培训。灾情中心在200公里外的一个消防学校建立了备用基地。

灾情中心设有信息接报室、灾情室、指令传达室等多个机构。信息接报室也是值班室,有7个信息接收与发布处室,可以通过天线接收、BOS无线电、传真、电子邮件、30部预设电话、视频会议、电话会议、卫星电话、网络等科技手段,全面收集各类灾情信息;灾情室是指令传达室的支持性单位,负责汇总与制作数码灾情图表等资料,可以通过软件平台和超大智能触摸显示屏显示灾情;指令传达室也是救援管理室,由消防、灾难保护、警察、相关部门的代表及新闻发言人组成,负责危机指挥部的信息沟通、指令传达、方案执行等方面的工作。此外,灾情中心还设有若干个半开放的独立工作间,仅能容纳一人使用。

灾情中心建有网络服务器警报系统,负责向指挥部成员快速报警。网络服务器预存有每个职能部门三位人员的数据。当发生洪水、核意外、飓风、森林火灾、危险品事故、瘟疫、恐怖袭击等灾害的时候,灾情中心依据内政部指令启动预警,按照事先准备好的稿件模板编辑警报信息,通过预留电话号码,8分钟之内就可以将警报传递给所有指定的危机指挥部成员。

六、德国基层应急救援体系状况——以亚琛地区为例

亚琛地区位于德国西部,与比利时、荷兰接壤,是北莱茵-威斯特法伦州的一个特殊形式的地方共同体,辖区内有10个县属市,约50多万居民,面积约700平方公里,首府设在亚琛市。

亚琛地区应急救援体系完善,设备先进齐全。全区共有16个应急救援服务站,2个调度中心,9所具备应急救援能力的医院,以及专职消防员515人,志愿者消防员2162人。平均下来,每12500人约有1辆应急车,每500人约有1辆消防车。亚琛接警调度中心共有4个值守调度工作台,标准配置是1个综合语音调度系统、4块电子显示屏和广播系统,平时有两人负责24小时值守,其余两人机动。

亚琛地区一旦遇到突发事件,90%以上的应急响应都能够在10分钟以内启动。第一响应均为专职力量,共有26辆应急车;如果灾情较大,则出动第二响应,即志愿者力量,共有16辆应急车;如果碰到大量伤亡和灾害救援,则有8家志愿者救援组织作为第三响应力量加入。

七、德国应急救援体系的启示

目前,我国应急救援仍处于起步阶段,存在着部门条块分割、救援标准不统一、机构编制杂乱、救援设备不足、队伍缺乏训练等诸多问题。相比之下,虽然德国地处欧洲中心,社会经济发达,自然环境优越,近年来很少发生大型灾害,但是德国人严谨务实的传统使得他们居安思危,怀有强烈的危机意识,不仅在硬件设施上加大投入,而且在制度管理上追求卓越,建立了完善高效的应急救援体系。总的来说,德国应急救援体系对我国具有以下几个方面的借鉴作用:

(一)制订颁布统一的应急救援指挥规范与技术标准

突发事件具有紧迫性与不确定性等特征,要求在短时间内做出关键性决策。德国通过将应急救援的各个环节进行标准化,极大地提高了应急救援的效率。德国制订颁布的《报警与救援指挥程序》、《操作规程100》、《消防操作规程100》、《THW操作规程1-100》和《THW操作规程1-101》等一系列规程,统一规范了灾情描述与应急救援的术语、指挥部与救援队伍的组织结构、基层救援组织的技术装备、救援活动的指挥与技术流程等方面,使得救援活动更加科学合理,节省了救援时间与沟通成本,提高了救援效率。目前,我国各地各部门从工作实际出发,在实践过程中创造了应急救援工作的很多好经验、好做法,但是同时也造成了标准不统一的混乱局面,需要加大整合力度,确定行业专业术语,建立起统一的应急救援指挥规范与技术标准。

(二)建立以消防为核心,以专业技术救援为重要补充的综合救援队伍

德国构建了以消防为核心的多层次救援队伍梯队。消防队伍是第一梯队,负责日常综合性突发事件应对与处置。联邦技术救援署(THW)为第二梯队,应当地机构(如消防部门)要求提供支持性救援,如定位、清洁、清障、协调、维修、泵水、桥梁、供餐、照明、供电、爆破、重建、净化等。其他志愿者组织为第三梯队,为前两者提供后备力量。这种救援梯队层次分明,分工合理,可以较好地满足应对不同层级的突发事件。我国消防队伍具有人员较多,训练有素,装备较全,救援经验丰富等优势,许多地方涌现了以消防队伍为核心建立综合救援队伍的探索性做法,取得了良好效果,值得肯定推广。但是另一方面,不要忽视加强专业技术救援队伍建设,将其作为消防队伍的重要补充与后备支持。通过在国家层面组建专业技术救援队伍,实行垂直管理,在各地成立分支机构,不仅可以弥补消防队伍实施技术性救援活动的不足,还可以以此为依托,开展志愿者培训与管理工作,推广应急科普知识,培养民众自救互救能力,推动应急管理“重心下移”。

(三)创建中国特色的现场救援与后方决策两个指挥部体系

德国实行行政与战术两个指挥部分工合作制度。两个指挥部各司其职,行政指挥部主要负责战略决策与行政事务,战术指挥部主要负责战术操作与技术救援,两者既相互独立,又彼此合作,有力保障了突发事件处置的高效进行。结合我国国情,可以对我国指挥部体系进行科学划分,创建中国特色的现场救援与后方决策两个指挥部体系。现场救援指挥部负责灾害现场具体处置与组织救援,后方决策指挥部负责提供信息、后勤、物资、人员等相关支持。两者各司其职,分工合作,既可以避免救援力量一窝蜂上阵,令出多门,减少对现场救援的干扰,又可以集中精力整合后方资源,保障救援活动的持续开展。与德国不同的是,德国指挥部划分的标准是行政与技术,我国指挥部划分的标准是现场与后方,现场救援指挥部综合了政府行政决策与专业救援队伍的力量。这样划分是充分考虑到我国专业救援力量分散在各个部门,依赖政府进行集中调度资源与人员的现实状况。

(四)发挥志愿者积极作用,完善应急救援体系

德国志愿者队伍庞大,在应急救援工作中发挥着主力军作用。志愿者服务在德国社会的认可度较高,志愿者自身有较高的荣誉感。德国颁布了多个有关志愿者参与应急救援的法律法规。例如,法律规定,年满12岁的德国公民就可申请登记成为志愿者,接受应急培训,参加各类公益活动,最高可到60岁;如果志愿者参加应急救援,其所在公司须准假且照发工资,由国家给予相应补偿。德国应急救援志愿者机构众多,成为应急救援专业队伍的后备力量。我国志愿者体系建设尚处于初步阶段,面临着诸多问题。借鉴德国经验,建议有步骤地构建与加强我国应急志愿者体系,增强全社会突发事件预防与应对能力:首先,政府认可、鼓励与引导应急志愿者文化价值观念;其次,制订颁布法律法规,理顺志愿者参与应急救援的机制;再次,由政府出面主导,组织开展志愿者培训,使志愿者队伍能够有序参与应急救援活动。

作者简介:

董泽宇,国家行政学院应急管理培训中心博士、讲师。

本文转载自《中国应急管理》

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