首页 工作动态 图片新闻 预警信息 应急宣教 突发事件 应急指南 政策文件 预案演练 应急示范
当前位置: 首页>>典型案例>>正文
国外防灾减灾新经验与启示
2018-06-05 10:23  

灾害是人类可持续发展所面临的共同挑战,旨在消减社会脆弱性、减少灾害影响的防灾减灾是迈向具有恢复力(resllience)特征的国家与社会的起点。学界一般依据灾害生命发展周期理论,将灾害管理划分为减灾(mitigation)、整备(preparedness)、反应(response)、恢复(recovery)4个阶段。其中,减灾与恢复阶段的区分存在一定分歧,这种分歧在于对二者涵义的理解中存在的重叠情形,即在恢复阶段常使用减灾工具。我们将减灾定义为持续消减人们所面临的危险源及其影响的各类风险消减行动之和,相比较于灾害整备阶段,减灾阶段更加注重对于各类危险源的分析与干预工具设计。人类减灾事业随着社会科技系统的变迁而不断前进,在我国迈向全面推进社会管理阶段,建立并完善减灾政策必然成为创新社会管理的一项重要内容,而减灾领域的相关国际经验也值得我们学习借鉴。

一、国外防灾减灾政策工具概况

灾害管理所经历综合应急管理、抗灾型社区、非脆弱性发展、恢复力社区的管理策略演变,表明了灾害管理全面性、综合性、社会性的发展趋势。减灾工具的产生与发展是该发展趋势的重要成果。同以往相比,人类社会愈发注重开发有效的减灾工具。一般地,减灾工具被划分为结构性减灾工具与非结构性减灾王具,二者分别基于科学技术传统与社会科学传统而选择减灾方式。从国际减灾实践来看,普遍采纳的减灾工具包括危险源分析与制图、土地使用规划、金融手段、保险、安全社区建设、结构控制等。

(一)危险源分析与制图

在灾害管理中,减灾阶段的管理目标在于灾害风险的消减,危险源分析是灾害风险管理的核心基础要件。寻找可能存在的危险源并评估其影响程度是各项决策的信息支持系统,是减灾工具选择与政策制定的基础性工作。减灾工具的发展离不开科技与社会科学领域对灾害的相关研究成果,危险源分析工具在减灾政策选择中被广泛使用,如地理信息系统(Geographic Informationsystem,GIS)、基于社会科学的脆弱性分析(vulnerabilityAnalysis)。GIS的使用几乎已经成为所有减灾计划制定的前提条件,它的应用极大地保证了减灾政策制定的科学性,使减灾工作在相对完整的信息条件下对各种风险水平做出准确评估。美国联邦应急管理署(FederalEmergency management Agency,FEMA)的减灾工具中,HAZUS分析工具代表了以GIS应用为导向的风险分析工具。目前HAZUS逐步在全美范围内推广使用,其核心功能是建立标准模型评估地震、洪水、飓风的潜在损失。HAZUS工具使用GIS技术来分析灾害的自然、经济以及社会层面的影响,并用地理图示标明各个地区的风险水平,该项工作已进入到美国FEMA灾前预案编制过程。

随着社会科学进入灾害研究领域,灾害社会属性被进一步挖掘。在面对灾害时,不同社会群体间的资源权剥可得性差距被纳入到政策制定范围,并逐步发展出了群体脆弱性指标体系(Social Vulnembility Index,SoVI)。它的指标维度包括个人健康、年龄、建筑密度、单个部门经济依赖性、住宅与租用权、性别、种族、职业、家庭结构、教育、公共设施依赖程度等。脆弱性指数的一个重要功能是可用于估计灾害可能造成的各种潜在影响,从而在管理和政策层面进行有针对性的减灾设计,进而为灾害准备、反应等后续管理工作提供保障。

(二)建筑与土地规划

建筑设计与土地规划提供了最具成本与效益考量的风险干预措施,其主要手段包括建筑标准、建筑材料、设计标准、地理敏感性分析、老旧建筑加固措施等方面。既然强调灾难的发生是由于自然事件与人类社会系统互动而引发,那么对于人类社会的日常行为进行干预便是此类减灾工具设计的初衷。基于工程与安全科学视角的政策设计带有明显的“工程—技术”传统,从建筑结构到建筑修护,从设计标准到地理敏感性分析,这些措施都体现了建筑安全科学的倾向。在实际应用中,、这些减灾手段效益明显。例如建筑材料方面,用石板屋顶取代木制屋顶是防火建筑材料在火灾多发地区使用的典范;各类建筑与设计标准的执行增强了房屋的抗灾能力,基于地理敏感性分析的各类建筑地点管制政策也消减了灾害易发地区的各类损失。美国联邦政府提倡在地震、洪水、飓风高发地区建立各类较高级别的设计与建筑标准,而此类标准很难也不必在全美范围内推展,这主要是由于灾害类型与风险水平不一造成的。

从美国的减灾史来看,土地使用规制是最早被运用的减灾工具。1968年,美国国会通过了国家洪水保险法案(National Flood Insurance Act,NFIA),其中,由联邦政府承担的对地方泛滥区的测定工作为土地使用规制政策的制定提供技术支撑。在土地使用规制中,土地征用、地役权管理(Easement Management)、泛滥区管理计划、环境评估计划等,都是针对人类城市化进程中各类土地与建设规划所设定的风险控制措施。

(三)经济与保险手段

经济与保险手段之所以成为减灾工其的一种,主要是因为它在一定程度上可以干豫灾害风险管理中的市场失灵和政府失灵。不同个体之间的风险感知强度不同,而风险感知的多样性造成了个人风险管理困境进而造成社会风险的激增。而基于公共利益的社会风险管理则注重集体风险干预手段的建设,于是,带有一定强制性的干预手段被纳入减灾工具中。此类减灾工具一般可以分为经济诱因手段与灾害保险手段。经济诱因手段包括设立特殊税种、债券、搬迁补助以及政府房屋修复基金等。此类措施可以根据本地化的灾害风险特点,通过财政金融手段多方筹集应对减灾工作所需的资金。这些手段大规模地减步了灾害所带来的经济与人员损失,而根据风险评估结果所设定的征收标准又进一步强化了个人风险管理意识。另外,还有一些诸如发展权交易、资本改进计划、影响费等金融财政手段也逐渐在减灾领域得到使用。

在国际减灾发展中,巨灾保险是重要的减灾工具,它作为灾害风险管理的重要手段而被广泛尝试。从理论上说,巨灾保险的风险控制主要体现在对灾害易发地送的个体行为调试上。巨灾保险的实施将个体风险分析作为灾害保险的参考依据,个体的日常行为受到监督和干预,在面对灾害风险时,巨灾保险的各执行主体可以影响投保人行为与各种管理标准的制定。目前,发达国家巨灾保险模式主要有美国加州地震保险、美国国家洪水保险、英国洪水保险、新西兰地震保险、日本地震保险等。1968年,美国国会通过了国家洪水保险法案,次年制定了《国家洪水保险计划》((National Flood InsuranceProgram,NFIP),建立了国家洪水保险基金,组建了联邦保险管理局(Federal Insurance,FIA),负责国家洪水保险计划的实施与管理。英国保险人协会在与政府协商的基础上,于2002年9月公布了《洪水保险供给准则》,并表示只有在政府根据其制定的具体标准(设定的防洪设施最低标准是能承受75年一遇的洪水)和计划改进防洪设施,并及时提供有关风险水平和改建项目的准确信息的前提下,英国保险业才会继续为家庭和小企业提供洪水保险。日本于1966年5月公布了《地震保险相关法律》和《地震再保险特别会计法案》,初步建立了家庭财产领域的地震保险制度。美国加州于1984年在《加利福尼亚州保险法》中追加了关予地震保险的条款,并将地震保险作为加州各保险公司经营住宅所有者保险的可能的要件之一,要求加州范围内的保险公司均要经营地震保险。

随着灾害损失严重性剧增以及参保率的下降,巨灾保险的实施与运行过程中仍然存在着各式各样的困境,但是灾害保险仍不失为一种基于干预个人行为的社会风险管理手段。

(四)安全社区建设

在美国、日本、澳大利亚等国,社区参与都是提升民众防灾、自救、互救意识和能力的重要渠道。其中,安全社区建设就是一种较为成功的尝试。安全社区及社区干预模式是20世纪70年代以来安全科学、预防医学、灾害学、社会学等相关学科交叉发展的结果,早期主要应用于公共卫生领域的伤害预防和控制,以后扩展到自然灾害领域的防灾减灾。世界卫生组织(WHO)在1989年第一届事故与伤害预防大会上正式提出“安全社区”的概念,并通过《安全社区宣言》。2001年“9.ll”事件后,美国政府还提出了“防灾型社区”(Disaster Prevention Community)的概念。

根据WHO关于“安全社区”概念的界定,一个安全社区应该是至少具备以下两个条件的地方社区:①制定针对所有居民、环境和条件的积极的安全预防方案;②拥有包括政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的工作网络,网络中各个组织之间紧密联系,充分运用各自的资源为社区安全服务。根据这一要求,安全社区并非仅仅以社区的安全状况为评判指标,而是指一个社区是否建立了一套完善的程序和框架,使之有能力去完成安全目标。

世界上第一个开展安全社区建设的国家是瑞典,该国在伤害预防计划实施后不到两年半即见成效:社区内交通伤害减少了28%,家庭伤害减少了27%,工伤事故伤害减少了28%,学龄前儿童伤害减少了45%.WHO社区安全促进合作中心在对全球安全社区进行综合分析之后认为,成功开展安全社区建设的社区,事故与伤害可减少30%—50%.根据美国疾控中心的分析,对伤害预防的投入可以获得数倍或数十倍以上的收益。如用于烟雾报警器上,每投入l美元可获得69美元的收益;用于防护头盔上,每投入l美元可获得29美元的收益等。目前,全球共有100多个社区获得了WHO社区安全促进合作中心颁发的“安全社区”称号,这些社区的人口从几千人到几百万人不等。

(五)结构控制手段

目前,结构控制(Structure controls)作为一种减灾手段还存在着一定的争议。因为结构控制通常为了保护当前发展,并且具有正面与负面双重效果。这种方法总是试图控制风险与危险源而不是消减风险,但是在一些地区这种结构式的减灾方式还必须使用。结构控制手段的减灾方式主要包括大坝、海防堤、防浪堤、洪水渠、防护林等各类公共减灾工程。当然,结构控制式减灾的投入也带来很多风险问题,政府需要对这些设施本身进行风险评估与管理。结构控制式减灾工程的建设在一定程度上使人类的脆弱性增加。在2005年“卡特里娜飓风”袭击美国新奥尔良之后,许多批评意见指出,正是当地不断加高堤防以鼓励人口迁移到新奥尔莛,才造成美国有史以来最大的飓风伤亡。结构控制作为减灾手段还需要相关配套措施的辅助,侧如美国于1996年通过《国家大坝安全项目法案》(National Darn Safety Act),正式建立了国家大坝安全管理项目并由FEMA主管。从对抗、控制风险到顺应、消减风险,再到减灾,这是政策制定理念层面的转变,越来越多的国家与地区开始倾向予采纳更加注重社会性的非结构性减灾政策设计。

以上所列举的减灾工具是现实减灾体系设计与应用中较常见的方式。从各国的减灾体系设计来看,其一般趋势是根据本国特点,灵活运用各类相关减灾工具,不断完善满足本地化需求的灾害风险管理,注重中央与地方、社会与市场力量共同参与的本国减灾体系建设。例如美国以联邦、州、私立部门层面逐步形成的减灾体系,它包含了如美国国家洪水保险计划(NFIP)、减灾拨款项目(HMGP)、减灾计划(PDMP)、美国国家地震风险消减项目(NEHRP)、美国国家飓风计划(NHP)、美国国家大坝安全项目(NDSP)、联邦防火与救助法案(FPAA)、美国加州地震保险计划以及其他非联邦层面的个体或私立部门减灾支持计划等。

二、国外减灾经验对我国减灾政策的启示

近年来,我国重特大自然灾害频发,人民群众生命财产遭受巨大损失。因此,全面加强灾害管理工作,提高全社会防灾减灾能力,已日渐成为各级政府的重要任务。减灾作为灾害管理的基础环节应该被进一步强化,依据国外减灾工具的发展经验并结合我国灾害管理现状,我们认为应该从以下一些方面改进我国减灾工作。

(一)规范结构性减灾,注重非结构性减灾政策工具的开发

按照构建灾害风险管理政策的视域,减灾方式一般被划分为结构性减灾与非结构性减灾,前者立足于强调结构脆弱性的工程技术视角,后者则源于强调社会脆弱性的社会科学视角。随着灾害社会科学研究的深入,强调社会脆弱性的社会科学减灾范式认为,灾害的发生与人类自身的社会发展有关,社会脆弱性在人类社会进程中产生并不断被放大,灾害造成的损失也相应地愈发加剧。结构性减灾与非结构性减灾的重要区别在于,后者更注重减灾的“过程性”,即注重对人们日常的行为活动进行干预。

当前,结构性减灾工具仍然在我国减灾体系中占据主导地位,而大型减灾工程项目的风险管理将成为减灾面临的重要工作。在实施减灾工程的过程中,应该制定并严格执行各类设施的技术标准,将结构性减灾纳人规范化的轨道。同时,在非结构性减灾领域仍需不断开发与试点。以保险为主的经济手段的减灾工具在我国还没有与减灾工作相结合。从国外最新经验来看,巨灾保险在领土较大、面临灾害风险水平不一的大国很难在全国推广,可以尝试在风险相对集中的地区推行以政府为主体、并运用市场桃制的巨灾保险供给模式。在建筑标准规范中,应该充分考虑风险高发地区的经济社会状况予以实施,并辅以相关配套监督机制。随着GIS技术的应用推广,在进行地区风险分析时应当将GIS技术作为重要的分析工具,将其视为各项减灾决策的重要依据。规范结构性减灾政策并开发非结构性减灾工具,以建立多层次的减灾体系,这是完善我国减灾事业的必经之路。

(二)提升防灾减灾政策效率,加强对灾害弱势群体的识别与保护

在风险管理中,应该注重社会背景因索对于各类群体社会脆弱性的影响,尤其要与当时当地社会、政治、经济系统的动态运行相结合。当前,应当构建以社会脆弱性评估为基础的灾害风险管理,建构符合地方特点的脆弱性指标评价体系,提升减灾政策的有效性。在社会脆弱性指标的建构上,以苏珊。科特(Susan Lcutter)为代表的桂会脆弱性指标(Social Volnerability Index,SoVI)研究影响最为广远,该研究试图将社会脆弱性分成多个维度来进行测量。我们可以结合中国的实际,借鉴并运用这样的指标体系。

防灾减灾政策中基于本地化的社会脆弱性分析,是面向灾害弱势群体的识别和保护的政策设计基础。灾害脆弱群体的界定范围直接决定了减灾政策的社会群体干预范围。灾害弱势群体并非仅仅是老、弱、病、残、穷,还应当包括那些处予高风验区域的其他人群,这些群体因为缺乏设备、知识、训练而同样对于灾害十分脆弱。减灾政策的效率在乎对灾害发生所造成的l可能结果的消减方面的工作有效性,显然,处于高风验地区的人群都应被纳入到减灾政策考量范围之中,在风险分析与评估的基础上作出更具针对性的减灾政策设计。

(三)注重减灾组织能力与评估体系建设

传统灾害管理理论认为,灾害管理会经历“减灾一整备一反应一恢复”这群的周期。随着灾害管理理论的发展,能力维持与更新也成为灾害管理周期的重要环节。注重组织能力建设是灾害管理运行的保障,同时,政府间的减灾项目的协调也是组织减灾能力建设的重要方面。为了保持组织的灾害管理能力,美国在灾害管理中建立了能力评估计划、教育与培训计划等。从国外关于减灾工具的执行研究来看,社会政治因素对于减灾工具的选择与执行同样存在着阻滞影响,丹尼斯。美尔蒂(Denis Mileti)更是认为文化(价值、态度、行为)的改变对于减灾是十分必要的。那么,与组织能力相对应,减灾工作评估体系的建设也应加强。从表面上看,灾害发生所造成的损失是由不安全的状况(unsafe conditions)(如一些不合理的城市布局、建筑缺乏保护、经济落后、缺乏有效的应急准备与减灾措施等)和危险源共同引起的,而造成不安全状况的深层次原因却在于受灾群体在权利、资源方面的可得性差,这又是由政治和经济系统所造成。就我国的现状来说,应当将减灾工作评估体系纳入到行政问责体系中,减灾政策的制定过程以及备部门对于减灾政策的执行状况和效果,都应当成为问责的重点。

(四)培养社区灾害恢复力

社区力量是推进灾害风险管理的社会载体,对于社区力量的培育也是重要的国际减灾经验。2005年,在日本兵库县(Hyogo)召开了世界减灾会议,发表了《兵库宣言》(Hyogo Declaration)与((2005—2015兵库行动纲领:建构国家与社区的灾害恢复力》(Hyogo Frmework for Actio2005—2015:Building the Resilienceof Nations andcommunities to Disasters)。在该宣言和行动纲领中,预防、整备、反应、恢复等各个环节的社区恢复力(resilience)培育,成为未来减灾行动的纲领性要求。我们应当根据这一要求,促进社区参与防灾的政策设计,采用多元行动体系、减灾文化输入等改造方式,并充分考虑我国现实的社会结构与历史文化传统,努力建立全球化与本地化相结台的中国社区减灾模式。

我国的安全社区建设始自2002年,山东省济南市槐荫区青年公园街道办事处被WHO社区安全促进合作中心命名为“安全社区”。2006年3月,国家安全生产监督管理总局颁布了我国安全社区建设基本标准——《安全社区建设基本要求》(AQ/T9001—2006),该标准以社区危险源辨识、风险评价、分级监控、应急救援和土地使用安全规划为技术路线,由12个要素构成。我国的防灾型社区建设始予2007年,民政部下发了《“减灾社区示范”标准》,在全国范围内组织实施防灾减灾示范社区创建活动,截至2008年,国家共授予284个社区为“全国综合减灾示范社区”称号。2010年,国家减灾委发布了《全国综合减灾示范社区标准》,对防灾型社区建设提出了更为详尽、具体的要求。当然,我国的“安全社区”、“防灾型社区”建设才刚刚起步,还需要加大投入,加快速度,加强改革。

(五)加强安全文化建设

价值、规范、信念、知识作为文化的重要维度,在灾害文化语境下,它们共同影响着灾害管理中的政策产出、执行与评估等各个环节。需要提出“安全文化”的概念,一旦每一个在工作岗位的个体将安全意识和行为形成一种职业习惯,便形成了安全文化,这将在根本上提升公民防灾、自救、互救的意识和能力。例如,在美国,动不动就将政府告上法庭的习惯使得政府的工作人员不得不十分小心,无论是对新房的建设,还是老房的改造,都需要政府的检查人员参与,其中对电、火、煤气和上下水道的检查更为重点。市政府对每一个家庭住房和公司建筑的设计蓝图有最终的审批权,这个审批权主要是在安全和对环境的影响方面。从表面上看,这类政府行为与应急反应运作没有太大的联系,但对于政府官员而言,这种将“预防”贯穿到日常工作中的习惯就是一种职业安全文化。

企业是市场经济活动的主体,也是安全文化建设的主体。企业的安全文化建设包括安全理念和安全管理原则两个方面,应当具有操作性。虽然我国很多企业都建有安全管理部门,但其缺乏权威,激励不足,致使安全管理无法落到实处。通常的情况是,直到企业发生了安全事故,安全管理部门才会有发言投。工程安全文化建设也十分重要。工程本身就是一种特殊的文化活动,如长城和金字塔,属于一种器物文化,与制度文化和观念文化相对应。我国是一个工程大国,工程事故多发。从表面上看,工程事故属于技术问题;但从深层次看,很多工程事敌都有文化层面的原因。因此,急需从工程精神、工程伦理和工程价值观上推进工程安全文化建设。

作者简介

童星,南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任、教授。

陶鹏,南京大学政府管理学院与美国特拉华大学灾害研究审心联合培养博士生。

本文转载自《中国应急管理》

关闭窗口