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加拿大应急管理框架
2018-05-21 13:34  

加拿大是北美洲最北的一个国家,西临太平洋、东至大西洋、北抵北冰洋,领土扩张到北极,边界线长达8892公里,是全世界最长的不设防的疆界。加拿大全国面积998.467万平方公里,居世界第二位,其中国土广袤、地形复杂、气候多变,加拿大也是自然灾害频发的国家。

在长期应急管理的实践中,加拿大政府深刻地认识到,无论是政府还是社会各界,应对各种类型的突发事件必须有一个科学严密的应急管理框架,以确保各方在应急管理的行动中能做到协调一致,形成合力。为此,加拿大政府专门出台了《加拿大应急管理框架》(An Emergency Management Framework for Canada),参见加拿大公共安全和紧急情况准备部(Department of Public Safety and Emergency Preparedness)网站www.PublicSafety.gc.ca,使其成为指导加拿大全国应急管理的行动纲领。

目前,这一框架在加拿大应急管理的实践中发挥着十分重要的作用。这一框架所体现的思想和要求对正处在逐步完善的我国应急管理体系而言,有重要的借鉴意义。

一、框架概述

加拿大的政府架构分为联邦、省和地区(federal,provincial and territorial,FPT)两级,加拿大行政区划有10个省(Provincial Governments)和3个北方领地政府(Territorial Governments)组成,省级政府负责教育、健康、公共安全、社会服务、市政府管理等方面的工作。

为了使两级政府最大限度地取得应急管理的主动权,FPT两级政府共同制订了《加拿大应急管理框架》(以下简称《框架》),旨在加强FPT政府之间的合作,确保不同的政府之间能开展更为协同和互补的应急行动。《框架》明确规定,FPT两级政府都具有应急管理和保障公共安全的责任,应充分尊重和保障各级政府在应急管理方面的责任和权力。

各种灾害和灾难在世界各地发生的频度在不断上升,给人类造成的痛苦和经济损失也与日俱增,加拿大也概莫能外。加拿大政府意识到,自然和人为灾害在日趋都市化的社会中普遍存在,针对西方的恐怖袭击在全球范围内也很可能一直持续下去,所有这些活动都会对加拿大国民带来不可低估的影响。

因此,加拿大的应急管理采用包含应对全部灾害的方式,以处置各种形式的自然灾害和人为灾难。

众所周知,大多数的紧急事件都发生在某一个自然区域。为此,《框架》要求,各类突发事件由事发地属地的自治市、省级和地区级的政府负责管理。此外,积累的风险因素,如城市化、跨地域运行的重要基础设施、恐怖主义、气候的变异和变迁、动物和人类的疾病以及全球范围内人员和货物流动的加剧,都增加了各种灾难发生的可能。这些活动可以超越地域的界限,从而对FPT两级政府的应急管理提出了新的挑战,面对紧急事件的应急响应也是如此,必须统筹考虑,有序应对。

本框架所概述的基本概念和原则均是从加拿大应急管理活动实际所采取的措施中总结出来的,它支持法律和政策框架、程序、标准以及其他措施,以促和激励所有加拿大的应急管理合作伙伴能更好地协作,使加拿大变得更为安全。这个框架将根据环境的动态变化而做出修订,每隔五年,FPT两级政府将共同检查框架,以确保其在加拿大的管辖区域内,能伴随着应急管理的演进,继续保持其应有的准确性和相关性。

二、应急管理的功能构成

《框架》指出,应急管理的终极目的是为了挽救生命、保护财产、保护环境和经济。当然,保护生命是最为重要的。

在最广泛的意义上说,应急管理有助于提高对风险的认知,并能为建立一个更加安全、繁荣、可持续发展、具备更强的抗灾能力和更充满活力的社会作出贡献。应急管理由如下四个基于风险的相互依赖的功能组成:

(一)预防和缓解

通过灾前采取积极主动的措施可以消除或减少灾害的影响和风险,比如实行土地使用管理、公众教育和加强防洪堤坝等防护设施。预防和缓解的措施既可独立采取,也可与其他各个方面的因素综合起来进行考虑。

(二)应急准备

必须事前做好准备以随时应付各种灾难。通过预先采取的措施控制各种灾难的后果:如编制应急计划、拟定互助协定、制订资源(含人力)和设备清单以及设计演练方案等。

(三)应急响应

灾难发生之时或之后应立即采取行动并控制其后果。例如通过紧急公众通信、搜索和救援、紧急医疗救助和疏散等,以减少灾难带来的痛苦和损失。

(四)灾后恢复

在灾后,迅速采取重建或恢复措施,使灾害损失尽快减低到可以接受的水平。具体的措施可以是返回疏散人员、进行心理创伤救助、恢复重建、对经济影响进行研究以及提供财政援助等。立足于长远的灾后恢复与立足于未来的预防和缓解有着密切的关系。

这四个相互依赖的功能可依次或同时进行,但它们并不是孤立的。省、地方和联邦政府的应急管理应采取全面性的、应对全部灾害的方式,以协调和整合灾害预防与缓解、应急准备、应急响应和灾后恢复的功能,最大限度地保障加拿大人的安全。

传统意义上,加拿大应急管理着重应急准备和应急响应。而当前,不断变化的风险环境要求政府的应急管理强化预防和缓解功能,以最大限度地组织灾害的发生或减轻灾害发生时对社会、经济和环境造成的危害。

三、应急管理的原则

这里所说的原则是加拿大应急管理架构的核心所在,它们反映了加拿大应急管理的本质,并形成了应急管理关键的理念和目标。这些原则必须作为一个整体,以便实现其预期的目的。

(一)责任

应急管理的角色和活动在加拿大社会的各个层面均各司其职、各负其责。各方的具体职责由法律、政策框架和其他方针、标准共同确定。加拿大应急管理的责任由加拿大FPT两级政府及其合作伙伴共同承担,包括公民个人都有责任做好应对灾害的准备。省和地区政府有责任在各自管辖权限范围内进行应急管理,联邦政府在国家一级的应急管理中行使领导职责,并负责联邦所管辖领域内的土地和财产的应急管理。

在紧急情况下,对紧急事件的第一反应几乎总是由自治市一级或省一级或地区一级作出,因为灾害大多在地方范围内发生。若省级或地方政府在紧急事件或灾害应急响应中需要获得超越自己能力的资源,联邦政府将迅速回应省或地区政府所提出的任何援助请求。

(二)全面性

FPT两级政府分别采取全面性的应急管理方法。这一方法是积极主动的,它面向所有的灾害,集成了基于风险的措施、维系了与社会各个方面构成的伙伴关系,还协调和平衡了预防与缓解、应急准备、应急响应和灾后恢复四大功能。

(三)伙伴关系

所有加拿大的公民和组织都必须参与到应急管理的活动中来,包括公民个人、社区、自治市、联邦、省和地区政府、土著居民(First Nations)、紧急事件第一响应者、私人部门(包括商业和工业)、志愿者、非政府组织、学术界以及国际盟友等,都需要参与应急管理工作。基于有效合作、协调和沟通的良好的伙伴关系是FPT两级政府应急管理体系的一个关键组成部分。

(四)行动的一致性

应急管理需要合作、协调和整合,以促进互为补充、协调一致的行动,确保所有合作伙伴最有效地利用资源和实施应急管理活动。在各个层面上互为补充的应急管理体系可以提供协调一致的努力,以便及时有效地对灾害采取预防和缓解、应急准备、应急响应和灾后恢复等措施。行动的一致性有赖于存在明确和恰当的角色、责任、权力和各应急管理参与成员的能力。基于对这些因素广泛认同的期望、认知和支持,是确保行动一致性的关键所在。

(五)基于风险

基于风险的措施表明加拿大应急管理职能的相互依存性。这一方法强调预先评估发生各种灾害的可能性,以确定解决脆弱性和风险的最佳平衡与功能集成。危险或威胁的出现与脆弱性交织在一起构成了风险。风险管理活动就是通过对构成风险的各个维度进行全面分析,以改进决策。这些活动包括对成因、发生的概率和后果可能的严重程度等方面的分析研判。把降低风险的措施置于更为重要的地位,是遏制传统的、由于偏重于应急准备和应急响应措施而引起灾害发生所带来的社会和经济损失不断上升趋势的一种可持续的方法。

强调面向前端的预防和缓解灾害措施可降低对危险的易感性,增加对灾害的抵抗力,这是至关重要的。因为虽然许多危险不能阻止,但可以阻止其形成灾难。在展开相应的应急管理行动之前,可由专门的机构对一个特定区域或一个特定组织的危险、威胁、风险和与人相关的脆弱性进行系统评估。不完善的风险管理可能会对社会、社区、团体或个人产生极其不利的后果。经过验证的、灵活的、有效的基于风险管理的办法可使应急管理活动、程序和体系有针对性地适合特定的环境,并能接受既保持谨慎又处于相对安全的风险状态。

(六)所有灾害

在每一个加拿大司法管辖的区域内,应急管理所采用的是应对所有灾害类型的方法,不管是自然还是人为因素引起的各种事件和灾难均应纳入其中。

灾害是造成各种潜在危害和损失的根源,紧急事件和灾难的产生,就是因为灾害与脆弱性相互作用产生的严重后果超出了可以承受的时问极限以及可以应对的能力。

在加拿大,与应急管理相关联的自然灾害和灾难包括极端自然事件,如洪水、飓风、风暴潮海啸、雪崩、泥石流、龙卷风、野外森林火灾地震;与应急管理相关的人为灾难:既包括各种反映人类冲突的蓄意事件,诸如恐怖主义事件或网络攻击,又包括因人为或技术事故、故障引起的电力中断以及某个关键基础设施(如金融、供水和电信)的瘫痪。此外,各种生物灾害,例如影响动物或人类健康,可能引起大范围流行的危险疾病也是加拿大应急管理部门所必须关注的。每种灾害均应由相关部门进行监测并作出评估,以期能对各种灾害进行排序,让社会降低对特定灾害的潜在的脆弱性。通过集成的方式对所有与灾害相关的风险进行评估,就可使旨在减少人员、财产、环境和经济脆弱性的各种努力变得更加广泛有效。

(七)复原力

复原力是指一个系统、社区或社会通过坚定的努力、竭力复原或通过改变以达到或维持一个可接受的功能水平,以适应灾害所造成的无序状态的能力。

应急管理的目的是要加强公民、应急响应者、组织、社区、政府、系统和社会总体上阻止灾害演变成为灾难的能力。

复原力通过在人力和环境改造两个方面创造或者加强社会能力,以缩小脆弱性或降低灾害造成灾难的可能性,能够更有效地面对、适应和处置各种灾难,并能从各种灾难中恢复和吸取教训。

(八)清晰的沟通

FPT两级政府的目标是尽量公开应急管理过程中所做的各项工作。有关机构之间在紧急事件之前、之中和之后保持清晰通畅的沟通,是做好应急管理工作的关键之一。在紧急事件发生之前,沟通的目的着重在两个方面:一是有关应急管理的公共教育,以提高公众对危险、风险和脆弱性的认知。二是强调预防、缓解和应急准备措施,并提供应急管理各个方面的信息,提醒公众可能的灾难迫在眉睫。在紧急事件处置过程之中和之后,必须用于解释和指导迅即的应急行动,以减少危害、保障安全。

这些沟通在短期、中期和长期的复原过程中都具有很强的指导意义。

(九)持续改进

基于已发生事件的事实和定性的资料所总结出来的教训和所产生的知识,可用来改进未来的应急管理的实践行动,并可进行广泛的分享。紧急事件或灾难发生过后,有一个系统的方式可用来从经验中吸取教训、提高学习的效果,并改进应急管理的实践和流程。

从实践中总结经验、吸取教训,反过来再去指导实践,这是一个持续改进的过程,必须形成一种机制,确保加拿大FPT两级政府应急管理的能力和水平得到不断的提升。

四、结论与借鉴

加拿大应急管理框架是在FPT两级政府既定的应急管理体系之内发展起来的,并在实践中得到了不断的发展和完善。这一框架旨在推进FPT两级政府与其他合作各方更加有效地运作应急管理框架的各项功能,使加拿大能够进一步提升公共安全水平和能力。

从本质上来看,应急管理是为打造一个可持续的、繁荣的和能抵御各种灾害的社会而共同分担的职责。毫无疑问,《加拿大应急管理框架》为加拿大FPT两级政府保护全体加拿大人的平安和安全而开展协同工作指明了道路,并起到了强有力的促进作用。

加拿大是一个幅员辽阔、地理环境复杂、自然灾害多发的国家,同时还面临着恐怖袭击、事故灾难和流行病肆虐等威胁,FPT两级政府所承担的应急管理职责艰巨和繁重。如何更有效地协调和整合FPT两级政府之间以及政府与社会各界之间在应急管理中的关系和各自的职责,是一个十分重要而又极为复杂的问题。加拿大政府通过编制简明扼要的《加拿大应急管理框架》的方式,明确了应急管理的功能组成和基本原则,对指导各种类型的应急管理实践必然有着统领全局的作用和意义。

与加拿大相比,我国在应急管理的组织协调体系建设方面,有不少需要学习和借鉴的地方。从大的方面来看,《加拿大应急管理框架》对中国应急管理发展的借鉴意义表现在两个方面:

一是对应急管理的全过程进行功能划分,并提出把工作的重心从过去的注重“应急准备”和“应急响应”前移到“预防和缓解”,强调“风险管理”,从源头抓起,并对各个功能环节提出了具体的实施建议。这对我国各级政府及其社会各界更好地履行应急职责有指导意义。

二是加拿大政府在长期的应急实践中总结出来的九大应急原则,是“主宰”加拿大应急管理“灵魂”的核心理念。强调政府和社会各界在应急管理中的责任、注重应急管理的全面性、致力于与各个方面构成伙伴关系、保持行动的一致性、侧重基于风险的灾害管理、面向所有灾害、着力提升复原力、保持应急管理全过程清晰的沟通以及追求持续的改进等九个方面,不仅是政府和社会各界参与应急管理工作都必须牢牢把握的行为准则,也是谋求应急管理实际成效的必要条件。这些应急管理原则,对我们更好地开展应急管理工作大有裨益。

无论是中国还是加拿大,提升应急管理的能力和水平,都是摆在政府和社会公众面前的一个永恒的话题,加强学习、研究和借鉴,必然是一条促进发展和提高的有效道路。

作者简介:

姚国章,副教授,南京邮电大学经济与管理学院硕士研究生导师,南京邮电大学电子政务与应急管理研究中心主任。谢润盛,江苏省人民政府应急管理办公室主任。

本文转载自《中国应急管理》

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