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美国政府应急管理中的国家基础设施保护
2018-06-20 13:32  

当前欧美发达国家及各发展中国家(包括中国)制定应急预案时几乎无一例外地按照突发事件的类型进行划分,针对不同突发事件及其严重程度,制定不同的处置机制和处置方法。但另一个明显的事实是:同一程度、同一灾难发生在熙熙攘攘的都市与发生在偏远山区,伤害到国家元首与伤害到普通百姓,其影响力与破坏力是截然不同的。

美国提出以突发事件“袭击目标(影响目标)”为管理对象进行分类,它的基本概念是:当各类突发事件有可能发生在国家重要基础设施和关键资源时,国家将采取特殊的应急手段,进行监测、预防、处置和重建。而描述这一应急管理思想的法规即为《国家基础设施保护预案》(National Infrastructure Protection Plan,简称NIPP)。

2001年美国“9·11”事件之后,美国政府全面反省了突发事件的应急响应机制和政府管理体系。2003年美国成立国土安全部(Department of Homeland Security,简称DHS),以全面协调和实施发生在国内和国土边界的自然灾害、恐怖袭击和其他突发事件的处置。在美国政府制定和实施的处置突发事件的整体预案体系中,特别提到了针对美国国家基础设施(Critical Infrastructure,CI)和关键资源(Key Resources,KR)的保护。美国认为:突发事件如果造成对国家重要基础设施和关键资源的破坏,将会严重影响政府部门和经济界的正常运作,并产生一连串远远超出事件所针对部门和所发生区域的影响,甚至导致人民生命财产的巨大损失、经济衰退以及公民士气和国家信心的灾难性损失。为了强调国家基础设施保护在突发事件处置中的重要性,美国国土安全部提出的口号是:我们绝不能允许我们的基础设施和关键资源成为(敌人)打击美国人民和机构的武器!

2006年,由美国国土安全部部长牵头,联合美国国务院、农业部、国防部、能源部、卫生部、美国联邦调查局、司法部、交通部、商务部、教育部、财政部、环境保护局、核管理委员会等14个总统直属部委起草并发布了《国家基础设施保护预案》。该预案提出了一个全面的风险管理框架,为国土安全部、联邦具体部门以及其他联邦政府部门、州政府部门、地方政府部门、部落政府部门和私营部门的安全合作明确界定了角色和职责。该预案建立在各级政府与私营部门安全合作伙伴广泛协调合作的基础上,为参与执行这一预案的各级政府和私营部门提供了一个利用集体的专业知识与经验来解决实际的重要基础设施与关键资源保护问题的机会,并确保现有的重要基础设施和关键资源保护规划的各类预案,在NIPP的框下,具有统一性、连续性和协作弹性。

NIPP为整合重要基础设施和关键资源保护并将其纳入国家整体预案体系提供了统一架构。该预案为目前正在各部门进行的其他预案、保护措施以及新出台的并正在开发中的国家重要基础设施和关键资源的保护工作提供了一个总体的整合方法。这项在私营部门、州政府部门、地方政府部门和部落政府部门、非政府组织以及联邦政府部门之间开展的合作工作,可以直接决定美国CI/KR保护措施和跨部门投资的优先次序。它也将确保把资源应用在最有利于减小风险的方面,如减少脆弱部位,阻止威胁发生,并尽量最小化恐怖袭击事件和其他事故的损失。这套预案确立的总体思想涉及到了所有在美国国土安全第7号总统令(Homeland Security Presidential Directive 7,简称HSPD)中提到的重要基础设施和关键资源部门,并突出强调了有效实施这项全面预案所必需的物质、网络和人力方面的要求。该预案还指出了实现国家重要基础设施和关键资源保护这一任务所必需的关键举措、重要环节单位和评估标准。

HSPD一7指出,要通过前所未有的努力和措施把联邦政府部门、州政府部门、地方政府部门、部落政府部门和私营部门联合起来,通过共同参与合作来执行国家在国土安全方面的各项措施,并通过这项全国性预案来统一和加强对重要基础设施和关键资源的保护。NIPP满足了HSPD一7对重要基础设施的认定、优先次序划分和保护的要求,将美国国内众多重要基础设施和关键资源的保护措施的提议整合为一项国家级总体预案。

解读一:国家基础设施定义及其保护原则

关于国家基础设施的定义,美国有着明确的界定,既上面提到的“突发事件如果造成对国家重要基础设施和关键资源的破坏,将会严重影响政府部门和经济界的正常运作,并产生一连串远远超出事件所针对部门和所发生区域的影响,甚至导致人民生命财产的巨大损失、经济衰退以及公民士气和国家信心的灾难性损失”,与我国的保护重点单位、要害单位相类似的,但美国国家基础设施又衍生出“关键资源”的概念,其范围、层次比较清晰。

NIPP规定,被重点保护的美国重要基础设施和关键资源包括以下17类:(1)网络信息、(2)通信设备、(3)交通运输、(4)能源设施、(5)农业设施和食品、(6)国防工业基地、(7)公共卫生设施、(8)国家纪念碑及标志性建筑、(9)银行及金融业、(10)饮用水及水处理系统、(11)化学品、(12)商业设施、(13)水坝、(14)紧急服务设施、(15)商用核反应堆、原料和废料、(16)邮政及海运、(17)其他政府设施。

我们可以看出,被重点保护的美国重要基础设施和关键资源除考虑到了有形的、具有实际使用价值的设施外,也考虑到损害国家形象和公众信心的个体目标。它包括:一是有象征意义的重要建筑物(白宫、自由女神像等);二是各级政府机关、紧急服务设施等应急管理机构(五角大楼、各机场港口等);三是农业和食品系统等。我国正是缺少这方面的危机分类梳理,对潜在的威胁以及可能产生的连带影响级别差异关注不足。

解读二:着重事前风险防范的保护目标

《国家基础设施保护预案》(NIPP)的首要目标是建立一个更安全、更可靠、更有韧性的美国。NIPP提出了R4ST理论,即:降低吸引力(Reducing attractiveness);冗余性(Redundancy);可靠性(Reliability):快速恢复弹性(Resiliency);信息共享(Sharing information);培训演练(Training)几个要点,加强重要基础设施和关键资源的保护来预防、阻止、压制或减轻恐怖分子蓄意破坏的影响并摧毁和瓦解他们,并强化国家在面对攻击、自然灾害或其他紧急情况时的应急准备、及时响应和迅速恢复重建的能力。

NIPP框架确定了保护措施和跨部门投资先后次序,以确保政府和私营部门的资源可以最有效地用于减小风险、减少漏洞、遏止威胁和尽量减小恐怖袭击和其他人为或自然灾害的后果。该风险管理框架认可并建立在现有的保护方案和措施的基础之上。保护措施包括减小重要基础设施和关键资源的资产、系统、网络、功能或其互相的联系中可能发生的暴露、损伤、破坏、失效或被非法利用的风险。在NIPP预案中,这些措施包括采取行动以遏止威胁、减少脆弱部位或尽量最小化恐怖袭击事件和其他事故的损失要实现《国家基础设施保护预案》的战略意义,需要采取行动来达成一系列的工作目标,包括:

●了解和共享有关恐怖威胁和其他危害的信息;

●建立安全合作关系以共享信息和执行重要基础设施和关键资源保护程序:

●推行长远的风险管理程序:

●为实现重要基础设施和关键资源保护最大限度地有效地利用资源。

这些工作目标,需要多元化的安全合作伙伴来协力达成,包括美国联邦政府部门、州立政府部门、地方政府部门和部落政府部门、私营部门和非政府组织。NIPP案给这些安全合作方提供了用以定义程序和机制的框架来制定和实施国家预案,进而实现跨部门的、长远的重要基础设施和关键资源的保护。

解读三:“1+7”模式进行职权划分及任务安排

美国对重要基础设施的划分及任务安排有着明显特点,形成了协调、统一的保护网络,将重要基础设施的各种保护力量进行了有效的整合。NIPP在将国土安全部作为总的领导和协调机构的同时,明确了联邦各职能部门、州和地方政府、私营企业等指责和角色定位。NIPP设定了两个步骤,第一部是由联邦各职能部门确定各自的重要基础设施。第二步是由国土安全部确定国家重要基础设施目录,根据重要程度、遭到破坏后的潜在后果等分配部门职责。

美国总统指定国土安全部部长是“跨部门国家重要基础设施和关键资源保护工作联邦第一负责人”,结合其它七个相关国土安全专项部门的工作职能、权限和特权,在国家基础设施保护预案中界定了他们在保护国家重要基础设施和关键资源行动中的任务和职责(简称“l+7”模式)。

解读四:国家基础设施保护持卖改进的六个步骤

美国《国家基础设施保护预案》的基础是风险管理框架。这一框架通过对损失、弱点和威胁信息的综合处理程序来确立对国家或部门风险的全面、系统而且合理的评估。风险管理框架结构改进和加强对重要基础设施和关键资源的保护,具体履行:设置安全目标;确认资产、系统、网络和功能;评定风险级别;确定优先保护目标;实施保护方案;评定工作成效等六个步骤,促进风险管理并降低重要基础设施和关键资源的风险。国土安全部、部门专项机构和其他安全合作伙伴等根据此框架来设定各种方案规划来适用于战略威胁环境、特定的威胁或其他意外事件,为实施此风险管理框架分担应尽的责任。

国土安全部要协同其他安全合作伙伴,定期测评重要基础设施和关键资源保护工作的执行效果,并且根据测评结果提供《测评反馈报告》。通过不断改进国家重要基础设施和关键资源保护程序,使其处于一个动态更新的过程,从而有效地实现《国家基础设施保护预案》的目标。

《国家基础设施保护预案》风险管理框架依照各重要基础设施和关键资源部门的基本特点,定义出资产、系统、网络及功能等四类设施或资源。固定资产和有形设施占主要部分的行业,在实际操作中采用自下而上、统计资产规模的模式来统计该基础设施和关键资源中的风险。而像电信、信息技术等由数字化资产占主要部分的行业则采用自上而下的业务梳理或相关价值测估的模式来统计该基础设施和关键资源中的风险。每个部门要各自选择最可行、操作性最强的方式。各部门要与国土安全部合作,以确保相关风险分析程序符合《国家基础设施保护预案》风险管理框架的既定标准。

解读五:成立特别理事会(群)保障应急联动合作机制

国家重要基础设施和关键资源数量庞大并复杂,其联动性保护体系的分布式结构特点,再加上恐怖威胁和其他人为事故和自然灾害的不确定性,所有这些都为有效执行保护工作提出了很大的挑战。要有效地实施《国家基础设施保护预案》(NIPP),必须在执行中明确组织结构和合作关系,并且要保证共享和部门协同实现NIPP的目标和支持项目所需要的信息。

美国《国家基础设施保护预案》中特别规定了各级政府、部门内部和跨部门协调重要基础设施和关键资源保护工作的组织结构框架。各基础设施保护单位专项预案和协调工作通过以下两个特别成立的机构(理事会)来完成:部门协调理事会(Sector,Coordinating Councils,简称SCCs)是由私营部门代表所组成的。政府协调理事会(Government Coordinating Councils,如简称GCCs)是由部门专项机构、联邦政府部门、州立政府部门、地方政府部门和部落政府部门代表所组成的。这样的理事会组织结构,使代表团体可以合作或分享重要基础设施和关键资源保护方法,有效地保障了应急联动合作机制。

跨部门问题和部门权限交叉的问题,要由部门协调理事会通过重要基础设施安全合作关系来处理。重要基础设施安全伙伴关系委员会由一个或一个以上的部门协调理事会委员和候补委员组成。

政府协调理事会内部的跨部门问题和部门权限交叉的问题将通过《国家基础设施保护预案》联邦高层领导理事会以及州立政府部门、地方政府部门和部落政府部门的跨部门理事会组成的政府跨部门理事会处理。

NIPP规定由国土安全部协调、交流和实现跨部门、跨权限或跨区域的重要基础设施和关键资源信息共享工作。此外,如有必要,国土安全部可以召集区域性的理事会来解决跨部门和跨权限的问题。

几点建议

2003年“非典”事件以来,我国国家应急体系建设总体取得了快速发展和可喜进步。然而近几年频发的巨灾大灾(冰雪灾害、地震、洪水、恐怖袭击等)突显了我国基础设施和关键资源保护存在着不容回避的脆弱性。2008年“5·12”汶川特大地震使交通、电力、通信、网络数据、大坝、供水、供气等基础设施大面积损毁,造成社会稳定、经济发展和人民生命财产的巨大损失。国家基础设施的破坏带来的全球性影响日益增加。

加强基础设施和关键资源的保护刻不容缓。借鉴欧美发达国家的经验,我们建议进一步加强我国关键性基础设施的运行安全研究,对全国关键性基础设施进行系统的风险排查与评估,并制定出可备选择的综合性应急预案。建议建立关键性基础设施主管部门合作与联动机制,定期会商,联合演练,增强整体应对自然、人为、技术、电子风险的综合能力。建议国家有关部门尽快制定出有中国特色的国家关键性基础设施防护战略规划,使之与我国“国家总体应急预案”、“国家部门应急预案”、“国家专项应急预案”及各地方、各重大事件保障预案共同组成一个全面、综合的应急管理体系,尽快提高我国保障公共安全和处置突发公共事件的能力。

作者简介

张骥,美国“应急管理技术协会”高级会员,欧洲“国际应急管理协会”高级会员。东方正通科技有限公司董事长兼总经理。

本文转载自《中国应急管理》

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