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美国国家应急反应框架简介
2018-10-26 15:01  

美国国家应急反应框架(以下简称应急框架),是美国如何对各种紧急情况做出应急反应的指南,专门为政府执行部门、私营机构、非政府组织领导人和应急管理从业人员制定。应急框架永远有效,各部分具体内容视实施需要可做灵活和扩展性的修订。

一、应急框架主要内容

应急框架由核心文件、应急支持功能附件、支持附件、突发事件附件和合作伙伴指南组成。核心文件描述了指导整个国家的应急反应理论、作用和职责、应急反应行动、应急反应组织以及制定针对任何突发事件实现有效应急反应预案的要求;应急支持功能附件描述了将联邦资源和能力整合到应急反应最经常需要的领域(如交通、消防、医疗、网络通信等);支持附件描述了各类突发事件通用的最基本的支持力量(如财务管理、志愿者和捐赠管理、私营机构协调等);突发事件附件描述了应对7大类突发事件(生物突发事件、灾难性突发事件、网络突发事件、食品与农业突发事件、核与放射突发事件、石油与危险化学品泄漏事件、恐怖主义事件)的方法;合作伙伴指南提供完备的参考文献,为地方政府、部落政府、州政府、联邦政府和私营机构介绍合作伙伴在应急反应中的关键作用和应采取的行动。

应急框架中提出,应急管理工作是针对自然灾害、恐怖主义活动、人为灾难等突发事件和威胁,协调、整合相关资源和能力,建立、维持并提高准备、抵御、应对、恢复和减轻能力开展的各项必要的工作。

二、应急反应中各层级的责任和作用

应急框架中的应急反应,包括迅速采取拯救生命、保护财产和环境的措施,满足人类的需求以及执行应急预案和支持短期恢复的行动。统一有效的应急反应要求各层级具有相互支持能力。

——地方政府。被选举和委任的政府要员(市长、市政执行官、县政执行官)有责任确保公共安全和居民福祉,负责为应急准备、响应和恢复提供战略指导和资源。应急管理执行官负责协调应急管理日常工作,监督、检查应急管理规划的实施,协助行政长官做好有关应急管理工作,确保当地应急管理计划和各项工作目标统一、有序推进。应急管理有关单位、机构(如消防、法制、应急医疗服务、公共工程、环境和自然资源机构等)负责人和应急管理执行官合作,整合应急资源和能力,共同促进当地应急管理计划的发展。个人和家庭虽不是参与应急管理工作的官方力量,但在整体应急管理战略中扮演重要角色:加强防范,减少住所及周围的潜在威胁;制订家庭应急计划、准备应急箱;加入志愿者组织,参与防灾、抗灾、救灾、减灾工作;参加当地红十字会、培训机构、高校等应急管理课程学习等。

——州政府、准州政府和部落政府。州政府、准州政府和部落政府对辖区居民的健康和福利负有责任。州政府和地方政府距离突发事件影响的人群最近,永远是应急反应和灾后恢复的领导机构。应急反应过程中,州政府在协调全州资源和能力以及获取邻州资源和能力等方面发挥关键作用。州是一个独立的实体,州长负责公共安全和居民福祉。各州都设置了大量应急管理相关机构,配备了专业人员,包括州应急管理管理机构、国土安全机构、州警察局、卫生机构、交通运输机构,事故管理队伍、专业队伍和国民警卫队等。州政府在应急反应中的作用是:在事前、事中和事后增补当地的人力和物力资源,如果某州预计其资源不足时,州长可以请求联邦政府帮助,也可以根据应急管理援助协议向其他州请求援助。

——联邦政府。联邦政府必须确保有广泛的人力和物力资源,以备州长请求援助时予以提供。当灾害超过或预计超过州政府、准州政府、部落政府或地方政府应急能力时,联邦政府提供人力和物力支援其应急反应。对于主要涉及联邦或主管部门管辖的事件(如军事、联邦设施、领土等方面事件),联邦部门或机构是第一应急反应主体或第一道防线,协调州、准州地区、部落和当地合作伙伴做好各项工作。联邦政府与私营机构和非政府组织保持紧密的工作关系。根据2002年国土安全法案和国土安全总统令,国土安全部长是美国本土突发事件管理的首席联邦官员。突发事件管理是指如何管理全国所有的国土安全工作,包括预防、保护、应对和恢复。其他联邦部门和机构负有支持国家应急反应活动的主要责任,并在应急框架的协调机制下履行这些职责。国土安全部在总部、区域和现场负责协调其他机构加强对联邦政府的支持。

——私营机构和非政府组织。私营机构和非政府组织与各级政府建立合作伙伴关系,支持应急反应工作。鼓励私营机构和非政府组织参与各州应急预案的制定,确保所制订的预案与相关预案、国家突发事件管理体系和应急框架一致。私营机构在破坏性突发事件中,对保护重要基础设施系统、实施快速恢复正常商业活动等方面发挥重要作用。非政府组织在社会需要时,主要提供庇护所、紧急食品及其他重要支援服务,在地方、州和国家级的应急反应中发挥重要作用。

三、应急反应主要原则

应急反应的5项主要原则(建立协作伙伴关系,分级应急反应,反应能力可扩展性、灵活性和适应性,统一指挥、统一行动,常备不懈)确定了支持国家应急反应任务的行动。

——建立协作伙伴关系。各级领导必须通过制定共同的目标和加强协调能力,明确表示并积极支持加入协作伙伴关系,确保任何政府不因危机而瘫痪。联邦、州、部落和地方各级政府的相互支持,有利于共同制定应急预案,必要时共同做出应急反应。建立协作伙伴关系要求所有合作伙伴在应急框架下互相通报突发事件的应对工作及快速反应情况。

——分级应急反应。最基层的政府必须对突发事件作出反应,必要时可请求外部援助。许多突发事件发生时,需要当地政府、机构、非政府组织和私营机构做出统一反应;部分突发事件需要邻区或邻州的外部支持;少数突发事件需要联邦政府的支持。各级政府、机构、组织都要做好应急反应准备,预备可能需要的资源。

——反应能力可扩展性、灵活性和适应性。突发事件的规模、范围和复杂性不断变化,应急反应必须适时调整,资源的数量、类型和来源必须适应形势变化的需要。在每一个应急反应过程中,由于需求不断变化,应急反应人员必须保持敏捷性和适应性。

——统一指挥,统一行动。有效的统一指挥,是应急反应活动不可缺少的,需要每一个参与的组织对自己所扮演的角色和职责有一个明确的认识。成功的应急反应要求统一行动,这不妨碍各参与组织的指挥链,反而有利于各辖区追求共同目标,实现高效协调。运用突发事件指挥系统是实现跨辖区、跨机构管理突发事件的重要环节。统一指挥可以为负有不同应急管理权责的机构提供联合支持,每个参与机构保持自己的权力、责任和义务。军队不遵从突发事件指挥官的指挥,也不在突发事件指挥框架的统一指挥下行动。

——常备不懈。有效的应急反应,必须认清危险,常备不懈。国家的应急反应依赖于个人、家庭、社区、地方政府、部落政府、准州政府、州政府和联邦政府的行动能力。积极应对,是应对迅速扩大或复杂突发事件必不可少的态度。为拯救生命、保护财产和环境,要求现场应急反应人员采取果断行动。虽然风险不可避免,但应急先遣队可以通过相关培训和预案演练有效地预测并应对风险。独立指挥或统一指挥,是保证居民、应急先遣队和其他参与应急反应人员安全的根本,也是确保卫生和安全措施到位的根本。突发事件指挥官必须确保每一事件都指定一个受过良好训练并配备良好装备的安全官员负责,分析判断灾难和危险情况,评估应急反应行动效果,实施有效的应急预案。一个有效的国家应急反应行动,取决于演练过的方法和措施,取决于及时、准确、方便地获取事件原因和相关信息,并将事件进展情况通过通讯系统及时、准确地通报给公众、应急先遣队和相关人员。完善的公共信息、宣传策略和通讯预案,可确保公众通过各种方式及时、方便地了解营救措施、疏散路线、预警信息等。

(本文来自《中国应急管理》,内容经过整理。)

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