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美国高校应急管理教育培训现状及启示
2018-04-26 15:16  

在经挤全球化的推动下,各国都面临着安全环境和安全形势的转变。能源安全、环境安全、生态安全、金融安全、网络安全、信息安全、卫生安全、文化安全等涉及社会生活的领域,突发事件往往具有隐蔽性、不确定性和突发性,这就给应对各类突发事件带来了巨大的挑战。应急管理教育培训成为建设高素质、高水平应急管理队伍的前瞻性、基础性工程,是提高突发事件应对能力、提高风险防范能力、快速适应变化、解决问题的重要支撑。

目前,许多发达国家的高校都已经建有应急管理学院或者开设相关专业,在应急教育培训方面已经有了较为成熟的体系。在培训目的设置上,教育培训注重个人和组织能力的培养与开发;在培训目标设定上,提出应急能力框架,针对不同的能力要求设计培训目标。美国在经历了数次灾难的实战演练后,应急管理学科体系的建设已经较为完备,应急管理人才的教育培训更注重实战性和全民参与的培训与宣传体系设计。相比之下,我国应急管理人才培养体系的建设经过近十多年的努力,应急管理学科体系、培训机制等建设,有了较大的进步,但应急管理学科仅在少数高校开展了专业学历学位教育,其他大多数属于在职干部培训或是在研究生教育中设置研究方向,零散而不系统。今后相当长的一段时间里,我国迫切需要抓好应急管理教育与培训工作,尤其是高校和相关科研教育机构集中力量加快应急管理学科建设。本文详细介绍了美国高校应急管理教育培训的设计理念和实施办法,以便为提升我国应急管理教育培训质量提供借鉴。

一、美国高校应急管理教育培训现状

自从1979年美国按照总统行政命令成立了联邦应急管理署(FEMA,Federal Emergency Management Agency)以来,该机构就一直致力于帮助全社会避免、应对各类自然和人为的灾害,并从灾难中恢复。FEMA和国际灾害管理专业者协会(the International Association of Emergency Managers,IAEM)先后针对应急管理者开展了“职业发展证书”(Professional Development Certificate,PDC)和“应急管理者证书”(Certified Emergency Manager,CEM)的培训项目,但培训师和受训人员意识到“基于应对”的方式无法成功地消除灾害带来的所有问题,而且随着灾害本身的特性迅速变化,情况变得更加复杂、危险而且损失更大。单一的培训只能提供与应急管理主题相关的事实或描述,而理论、模式和概念、原理等帮助应急管理工作能够根据迅速复杂化的灾害和关系演变情况开展“适应性的”管理。FEMA和美国教育界意识到引入学位教育将在更高的层面提高应急管理者需要的“认知技能”。

从20世纪80年代到90年代中期,美国设立了两个学术性学位项目。20世纪80年代末北得克萨斯大学成立了全美第一个应急管理本科学位项目。1995年FEMA推动了“高等教育项目”(Higher Education Project),旨在推动应急管理课程体系建立和发展。该项目的目标是争取到20世纪末在每个州至少发展一个应急管理项目。但是截至到2001年,相关的项目数量不到20个。9·11事件之后的3年间,开展了100多个学术、学位项目,后续又跟进100个项目,这些新的项目在很大程度上推动了应急管理专业高等教育课程体系的发展。一方面,这是因为高等教育项目赋予了教员们开发大量本科、硕士和副学士学位课程的权利。然后,这些由项目开发出来的课程可以被高等教育学院免费地使用到他们的项目中去。另一方面,这些课程和资料是由一些单独的教员以及他们的学院项目开发而成。影响这些项目发展的因素包括:特殊群体的需求:“主持”这些课程和体系发展的专业/部门;来自商业、政府和非政府组织的需求。而这些因素的存在又促使课程体系大量、多样地发展。

截至2012年2月,美国FEMA最新数据显示,美国高校设置应急管理(Emergency Management)专业的共有257所,设置国土安全和防御恐怖(Homeland Security/Defense and Terrorism)相关专业131所,设置公共卫生及医疗(Public Health,Medical)专业的有31所,设置国际减灾与人道主义救援专业的有16所,以及其他相关专业的有30所。

目前这些高校在应急管理专业方向设置了博士、硕士、学士、副学士学位,同时设置了硕士研究生学历、本科学历、独立专业学历和只提供一门或多门应急管理课程的专业培训。

美国应急管理专业的学位学历教育已经广泛展开,除了学科教育,还有应急管理理论、技能等专业培训。通过长期的学位教育来培养应急管理人才,从而使其既具有处置突发事件的相关技能,又具备扎实的理论基础,进而有效处置突发事件,规避次生灾害的发生。

二、美国高校应急管理教育培训的主要内容

人才梯队设计是保证人才适用性的重要战略之一。针对不同层次和不同领域的应急管理需求,教育和培训具有不同应急管理技能的人才。这就需要从应急管理教育培训和学科体系建设出发,设计专业硕士学位,以及应急管理专业的学士、硕士、博士等层次的课程。从培养对象来看,需要设计不同时间跨度的课程,包括针对应急管理实践人员的实践性短期课程,和针对有志于从事应急管理事业的研究型人才培养。纵观美国高校开展的应急管理学位(历)教育在人才培养目标、学科内容设汁、培养方式等方面主要有以下特点:

(一)培养目标:总体规划与个体发展相结合

从宏观层面看,美国开展对应急管理人才的培养是为了使国家、社会公共组织机构以及公众在应对各类突发事件时具备预防、准备、响应和恢复的能力和素质,使得不同的组织机构之间、区域之间、联邦与地方政府之间展开顺畅的合作协调交流沟通,在最短时间内、最大程度上预防和减少各类突发事件对国家、地区和公众的损失,从而保障公众的生命财产安全,维护国家安全和稳定。

从对个体的应急管理人才培养上看,主要着重从“知识、技能、能力”三个层次进行培养,从基本的应急管理知识人手,进而提高对风险的认知技能(cognitive skill),能够分析灾害发生、次生的演变规律,到应对处置灾害的能力,包括响应、处置和恢复的实践能力及全面协调沟通的能力,从而尽量避免灾害的发生,使得公众尽快从灾难中恢复。

(二)学科内容设计:理论与应用相结合

1.科学分类培养对象。对培养对象的划分,是学科内容设计的前提。根据学员的自身素质和工作职能性质及今后的就业去向设置不同的培养方案,因材施教、因需要而教授,提高培训和教育效果,达到快速、有效处理各种突发事件。培养对象主要分为三类:一是专业人才,即应急救援专业队伍;二是研究人员,即各类应急管理人才队伍;三是来自商业、政府和非政府组织的人才。

2.合理设置课程内容。课程内容是应急管理人才培养的核心,决定着应急管理目标的实现。美国各高校开设的应急管理相关专业的课程,主要分为3类:核心课程(core course)、主干课程(major course)和选修课程(elective course)。课程内容主要有以下4个方面:一是应急管理及其相关领域基本理论;二是基于流程的应急管理课程(预防、准备、响应和恢复重建);三是应急管理专业技能与一般技能的课程;四是应急管理协调沟通的课程。

(三)培养方式:传统式讲授与实践演练相结合

美国各大学开展应急管理学位(历)教育的方式主要有以下几种:课堂讲授、情境讨论、案例研究与讨论、小组规划会议和实践演练。通过这些多元化的教学方式,不仅可以提高受教育者风险管理的认知技能,而且可以提高其应对灾害的实际技能。

除课堂讲授、案例教学、参观考察传统式讲授方法之外,美国高校教学中突出运用演练的授课方式。演练采用让学员情境模拟(Simulation)和角色扮演(Role-player),在模拟真实场景的情况下展开讨沦和实践括动。演练主要分为两种一是讨论型(discussion-based)演练,一是操作型(operations-based)演练。

讨论型的演练,是为了更好地了解和熟悉突发事件的应急方案、政策、决策程序并且在此过程中开发新的方案、制定新的政策和程序。其中包括:(1)专题讨论会(Seminar),是由主持人掌控的一种讨论会。该方式有益于学员总体认识目前的应急理念、预案、组织架构、策略和程序。(2)工作坊(Workshop),主要是小规模人员互动性强的就某一问题设置讨论应急方案,这种方式常伴有情境模拟和演练开发,同时学员能够开发操作程序(standard operating procedures,SOPs)。(3)桌面推演(Tabletop Exercise),主要是口头分组讨论,激发鼓励学员评价、评估并分析应急方案,借此来帮助学员进一步理解基本概念理论、辨析应急方案的优劣。一般分为两个不同情境的模拟演练。一是基本的、常态的,即在突发事件预防、准备、响应和恢复各阶段情境不会发生改变。另一种是高级的、动态的,即学员在突发事件各阶段采取行动时会遇到各种不同的突发情况。(4)游戏模拟(games),是训练学员用已有的数据、规则和程序来描述一个模拟的或现实的情况,评估决策的结果和效果,从而达到使用计算机模拟软件的目标。

操作型的演练,目的是为了证明应急方案、应对策略和决策实施应急程序的可行性、科学性;更加明确应急管理过程中各自的角色和承担的责任,确定应急资源(人、物、财等)的储备调用需求。其中包括:(1)应急演习(Drill),是一种用于提供新的装备、开发或验证新的策略或程序,或熟练保持现有技巧的培训方式,这种方式也适用于验证组织内部的应急方案。(2)功能演练(Function Exercise),是验证评估个人能力、多职能、单一职能行动、或多职能部门联动。通常借助情境模拟让学员制定出处理办法。鉴于现实状况的复杂性,这种方法需要受训人员在高度紧张、时间受限的环境下快速有效地完成应对。(3)全面练习(FSE),是上述训练的成果汇总,培养学员灾害快速反应能力、协作能力和思路拓展能力及思维判断能力,加强行动的技巧,如部门间的协调、多组织合作、多辖区处理。

三、美国高校应急管理教育培训的借鉴启示

美国在应急教育培训方面已经有了较为成熟的体系。我国应急管理人才培养体系的建设仍处于起步阶段,经过近十多年特别是2003年“非典”以后,学科体系、培训机制等建设有了长足的进步。完善应急管理学科建设,加速对应急管理人才教育培训的研究和应用,是解决应急管理人才缺乏的必然要求,也是提升应急管理能力和水平的现实途径。纵观美国高校应急管理教育培训,为建设有中国特色的应急管理教育培训体系提供了如下启示:

(一)做好应急管理学科的顶层设计

一门学科有独立的知识体系和自身发展的逻辑轨迹。应急管理如果作为一级学科,其划分应该建立在应急管理知识相对独立的基础上,学科边界应该非常清晰。目前我国就应急管理学科究竟属于哪个一级学科在认识上尚无定论。比如有的将其归为公共安全管理,有的归为安全技术与科学,有的归为行政管理等。从目前应急管理学科体系建设的发展趋势来看,已经从原有单一的技术型应急培训与教学课程设计,发展到融合风险管理、人力资源管理、运筹管理、信息与计算机工程等多学科综合的学科体系。因其涉及多学科交叉,理论和实践结合非常紧密,要求学科设计的完整性和系统性,解决其专业性与综合性的矛盾成为了顶层设计的重要掣肘。

现有研究已经充分认识到了应急管理人才培养的重要性,因此在对我国现有应急管理问题总体把握的基础上,对人才培养框架的设计和学科体系的建设应该具有系统性,教育培训内容逐渐走向完整和完备,应急管理专业细分的方向更加多元化,使得在应急管理学科知识体系构成将理论研究和应急管理实践很好的结合起来,价值设定与实践验证结合起来,经验总结与模式构建结合起来,建立解决中国应急管理实际问题和中国特色的应急管理学科体系,进而构建适合我国国情的应急管理教学培训体系。

(二)明确定位应急管理教育培养目标

培养目标是研究人才培养一个关键变量,它直接决定着对象及方式的选择,课程的设置以及培养的成功比率等,所以明确目标是完善应急管理学科体系的重要前提。明确每一层级的学位教育的目标或理念有助于建立课程体系的标准和设计课程内容,从而构建被广泛接受的课程体系框架。

目前暨南大学开设了应急管理本科专业,河南理工大学开设了公共安全管理专业;国内的其它高校如清华大学、北京大学、吉林大学、北京理工大学、南京大学、华中科技大学、中央财经大学等都陆续开设跟应急管理方向相近的专业课程,这些大多都是短期培训课程或者研究生层次的课程。应急管理教育培训目标是通过高校和科研院所本科、硕士、博士学历学位教育,培养能应对各类突发事件,能从事突发事件的监测预警、信息报告、应急响应、应急处置、调查评估、心理干预、媒体沟通、恢复重建、跟踪监督等应急管理工作的专业人才。

(三)构建合理科学的应急管理知识体系

应急管理是多学科、跨学科交叉融合,具有应用操作性强、综合复杂等特点。合理的应急管理知识结构,不仅要有专门的知识点,也要具有广博的知识面;既要有应急管理理论也要有技能,形成“知识一技能一方法一实践”四位一体的应急管理知识体系。知识,是应急管理的概念、属性、内在外在联系,是社会科学与自然科学、工程技术与管理科学等多学科交叉的体现;技能,是通过训练后能够完成应急管理工作的能力,预防准备能力、风险识别控制能力、决策指挥能力、迅速响应能力、灾后恢复重建能力以及跨部门、跨区域的协调沟通能力等;方法,是为有效处理突发事件最大程度减少灾害损失而采取的步骤、途径、手段等,包括应急管理思维方法和行为策略、措施等;实践,是指应急管理实际经验、规则与法规制度等。构建合理科学的应急管理知识结构,将有助于促进更新应急管理的理念,使应急管理人才具备并能合理运用应急管理的知识、技能和方法。

(四)加强应急管理课程设置的结构化设计

应急管理属于跨学科(自然科学、社会学、工程学等)、应用性强、复杂综合性的学科领域,是“学科分娩”的产物。应急管理人才教育培养的目标笼统地说是培养具有战略眼光和一定专业技术的综合应急管理人才。目前仍存在高校对学生培养的目标定位不明确,导致课程设置存在“大拼盘”的问题,没有体现应急管理的专业性。为了加强课程设计的科学性、合理性、完整性,避免高校课程因人设置和随机设置的现象,要借鉴美国高校明确区分必修课、核心课和选修课,即哪些课程是需要学生了解的,哪些课程是需要学生必须掌握,哪些课程是需要学生掌握并能熟练应用的,开发适合中国国情的专业教材和相关的教学设备。本科课程设置,可以就某一专业或技术领域设置相关课程,培养学生在该专业技术领域的研究与分析能力;硕士层面的课程设计可以各有特色。对于本科是某一专业或技术背景的人才而言,由于其经过本科某一专业技术领域的系统学习,已经培养了自己在该专业技术领域的研究与分析能力,研究生时期应该更重视综合应急管理能力教育,则可满足上述对应急管理专业人才培养的目标要求;对于本科是与应急管理相关的有关管理类专业的人才而言,应在研究生时期除了继续加强有关的综合管理能力培养外,还可以对他们进行某一类或几类应急技术领域的知识教育,以便他们有更强的实践应用能力。

(五)加快应急管理学科体系的标准化建设

当前,我国应急管理师资发展不均衡,专职教师、兼职教师水平层次不齐,应急管理的教材、应急教学平台等没有一个相对统一的标准。出台国家层面的相关学科制度规范,明确应急管理师资的构成标准和讲授教材的基本要求,有利于提高全国应急管理学科体系的标准化、规范化和制度化。各高校要在尊重现有相关学科体系多元格局的基础上,避免因重新设置学科体系和增加学科之间的壁垒而阻碍应急管理学科间的沟通与交流。国家应鼓励相关领域的专业学位委员会研究探讨这个问题,并提出建议,使应急管理的人才培养更好地满足实践需求。

(六)加强教育培训组织与实施之间的互动合作

培训主体包括应急管理教育培训的组织主体和实施主体。组织主体主要是指应急管理教育培训的管理主体,如在我国的各省市应急办、教育委员会等:实施主体主要是指具体开展应急管理教育培训的主体,如各高校、培训机构等。在美国,联邦应急管理署(FEMA)应急管理人才教育培训目标之一,就是鼓励并支持全美的大学发展与应急管理相关的教育,从而确保将来有更多的应急管理者不仅拥有大学教育背景,同时还拥有应急管理专业的学位。针对这一目标,美国应急管理学院(EMI)开展了高校应急管理学位教育和高校应急管理研究项目。一方面,EMI发展了一系列本科和研究生级别的应急管理与国土安全课程,委托(联合)大学开设应急管理的培训课程,包括应急理论课程、应急专业知识课程、高级应急管理课程、应急新技术的研发和试验课程等。另一方面,EMI广泛与大学、研究机构、实验室进行联合研究与培训,例如委托哈佛大学进行应急理论课程、高级应急管理课程培训,委托麻省理工大学进行通讯保障课程培训等。完成了这些课程的学员可以向他们所在的大学申请学分。因为这些课程已经得到美国教育委员会(American Council on Education,ACE)的评估,并推荐为能够申请大学学分的课程。通过组织之间的互动合作,实现了在一个领域或多个领域的培训,同时他们之间也保持联络,避免资源重复建设。

借鉴美国经验并结合我国应急管理人才教育培训的现状,我们应重视应急管理教育培训的组织体系和实施院校、单位之间的合作关系,开展多渠道、多层次的人才教育培训模式,将应急管理系统应对突发事件的实战经验和高校科研院所研究教学经验结合起来,同时保障充足的财政经费和科研能力开展各项培训和研究工作。

作者简介

庞宇,国家行政学院博士后科研工作站,博士后。

本文转载自《中国应急管理》

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