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日本大震巨灾应急措施分析
2018-01-13 14:48  

2011年“3·11”日本9.0级大地震及其所引发的巨大海啸与核泄漏,让日本经历了战后最严重的危机。震级超预期、海啸超预期、巨大复合链式灾害超预期,成为“3·11”日本大地震的显著特点。日本政府震后响应迅速,但所表现出的行动迟缓、应对不力也“超预期”,造成了灾区群众和国际社会对日本政府的信任危机。客观评价分析日本大震巨灾应急处置经验教训,将为应对“超预期”地震灾害提供有益借鉴。

一、完备的防灾法制体系有效保障应急处置

日本是多地震国家。为应对地震灾害,日本政府用数十年时间建立了一套地震灾害预防、准备、救援和重建的战略规划,并予以法律化、制度化。每次大震后,日本都会及时总结应对缺陷,制修订相应的地震对策法规。如1961年颁布实施的《灾害对策基本法》,在“3·11”大震前就修改了20多次,成为一部较为完善的灾害对策基本大法,保证了有计划地综合实施防震减灾对策。截至2008年,《日本现行法总览》中关于地震的法规有132部,分为四个类别:防灾基本法(6部)、地震防灾减灾及应急援助法(47部)、灾后重建法(16部)和建筑抗震法(63部),包括国会制定的法律、内阁政令和省令。

依据《灾害对策基本法》,日本建立了一套较为完整的灾害机理研究、灾害预防、紧急救援及灾后重建体制,并按照法律规定,中央防灾会议制定了“地震防灾基本计划》,各中央政府部门、地方政府制定了《地震防灾强化计划》,民间企业制定了《地震防灾应急计划》,各层级计划有效衔接,以落实《灾害对策基本法》要求。

日本是比较成熟的法制化社会,有法可依和有法必依是其鲜明特色。无论是震前预防还是震后应对,一旦发现法律缺陷都会通过一定程序予以完善。“3·11”震后第三天,日本前首相菅直人就要求根据严重地震灾害情况,追加法律上的处理办法。实践表明,不断健全的防震减灾法制体系对于最大限度地减轻地震灾害损失至关重要。如1924年日本就对建设工程提出了抗震设防要求,1981年日本政府修改了《建筑基准法》,并视情况每隔几年就会重新修订一次,严格落实,以保障建设工程的地震安全。“3·11”大地震后,日本各界最引为自豪的事,就是地震灾区的各类建筑物经受住了强地震的破坏,因建筑物倒塌造成的人员伤亡极少。

但事事有法可依的惯性思维和行为方式,许多时候并不适应突发大震巨灾的应对需求,处置超预期的大震巨灾,往往需要更加迅速、科学、果断的决策和强力、有效的行动。日本政府在“3·11”震后虽然响应迅速,但随着时间推移,应急救援效能低下凸显,许多处置之所以未达到预期效果,与震前貌似完备实则并不适应巨大复合链式灾害应对,按部就班、依法运转的应急救援体制机制有关。深层次的原因是,法律规定不能完全适应快速、协调、有力、有效的应对需求,防震减灾法律体系应对大震巨灾的内在不适应、不协调性暴露无遗,在相当程度上制约和影响了应急救援效能。

二、先进的科学技术应用有效减少人员伤亡

日本政府历来要求用最先进的科学技术抵御自然灾害,一直高度重视地震灾害的预测、预报性警报和震灾发生时的即时灾难警报,建立了高密度的先进地震监测台网和地震海啸预警系统。早在1906年,日本学者就开始进行地震预测研究,1964年起连续实施地震预报五年计划。1978年,日本国会通过了《大地震对策特别措施法》,要求重点强化关东南部及东海地区的地震预测。1985年日本政府地震调查研究推进总部决定研究地震短期预测新方法,以应对今后30年内发生概率超过50%的日本东南海和南海地震。虽然预报期内的预测地震并没有发生。但近30年特别是阪神地震后日本政府实施的旨在强化地震监测预测预警、震灾防御和应急准备等一系列防震减灾计划,取得了明显成效。尤其是重点强化地区的中长期地震预测预警和震后快速警报,极大地减轻了“3·11”地震人员伤亡和经济损失。

震后,日本地震重灾区县、町防灾对策本部的一些官员和东京大学地震研究所的一些学者,总结了科技应对方面存在的一些薄弱环节,值得我们反思借鉴。一是震级多次修订,加之灾情信息获取有限,震后初期低估了灾害。日本气象厅最初发出的速报震级是7.9级,几个小时后调整为8.4级,11日晚又调整为8.8级,随着对地震破坏力等情况的深入了解,最终将震级确定为9.0级。二是地震海啸预警技术系统的局限性。日本主要是根据近代地震(1900年以后)海啸资料进行号称“万里长城”的防波堤设计,设计高度l0米。但“3·11”地震所引发的巨大海啸在许多地方超过了防波堤设计高度2倍-3倍,最大高度达到47米,防波堤不堪一击。东京大学地震研究所的专家通过对古地震的研究发现,公元869年的地震海啸高度与此次地震海啸的高度与侵蚀地区基本一致,遗憾的是研究成果没有及时用于防灾实践。三是震后3分钟,日本气象厅向岩手县、宫城县、福岛县、茨城县等地发出了海啸警报,呼吁民众到安全地带避难,沿海民众有20多分钟的逃生时间,由于第一次预警的海啸强度仅有2米-3米浪高,许多人撤到自认为安全的高处后,留下看海啸,大部分民众没有到安全场所避难。受发布和接受系统制约,第二次海啸强度6米的预警信息很多公众没有收到,造成重大人员伤亡。日本气象厅及时总结教训,改为第一次地震海啸预警不播报海啸高度数值,只是发出避难警报。四是强余震所引发的海啸预警信息不断,加之地震灾区水陆交通恢复缓慢,延迟了救援行动,许多地区外部救援队伍3天后才到达,甚至一星期后才抵达海啸极重灾区。五是许多公众在防海啸紧急撤离中,遇见红灯仍按平时状态停车等待通行,丧失生命。如何改进紧急撤离的交通信号指挥系统,日本相关部门正在进行研究。

三、日常的防灾教育有效提高公众忧患意识

地震的发生不以人的意志为转移,最大限度地减轻地震灾害损失不可能一蹴而就。2000年以来,全球大震巨灾频发,印尼地震海啸、我国汶川地震、东日本地震大海啸等等,一系列超预期的大震巨灾造成巨大人员伤亡和经济损失,警示人类必须高度重视并以实际行动预防和减轻地震灾害,纵观日本防震减灾行为,许多方面值得学习借鉴。

一是警钟长鸣,唤起全社会长期忧患意识。日本政府支持专家开展地震预测研究并将结果公布于众,动不动就讲“30年内还将发生特大地震”。大型公共场所都有专用的地震预报广播,经常会播出“多少分钟后会发生×级地震,请大家迅速撤离”,所以日本人都很熟悉预警前固定的“提示音乐”。如果有些年没有遭遇大地震,日本的电视报纸杂志就会制作各类专题报道,并请专家出来说,已经很多年没有大地震了,未来几十年某地大地震发生的概率是多少,等等。有的电视台还会模拟制作遭遇大地震时的专题节目,警示公众防震减灾。被震惯了的日本民众也是一样,若多年不遇地震,就会奇怪,怎么地震还没发生呢?正是日本政府和社会这种对地震的长期紧张预支状态,使官员和公众都养成了常备不懈防震减灾的理念。

二是变忧患意识为长期主动的防震减灾行动。日本政府和社会的防震减灾行动注重长期实用,每次遭遇大震后,都会认真总结经验教训,针对性地加以改进。孩子从小就接受防灾演练,公众都熟悉自救互救技能和家庭防灾准备,积极参加志愿者培训和行动。社会自觉监督建设工程质量,无论城乡公众都对自己的居所或工作场所的抗震能力充满信心,能够冷静应对突发地震,做到小震不惊、大震不慌,沉着应对。

三是高度重视防灾减灾公共服务体系建设。日本政府除建有先进的地震海啸预警系统外,还下大力气建设“防灾救灾网络机制”、“防灾日常演练机制”、“防灾无线通信系统”和“灾情分发系统”等防灾减灾公共服务体系,每次地震后,运用电视、广播、网络、微博、手机短信等各种方式将信息及时发送给公众。只有公众真正熟悉掌握了防震减灾知识和技能,并且方便快捷地获得必要信息,才能够做出正确选择,减轻伤亡和损失。

四是地震应急处置适度。由于日本地震频发,许多公众都有经历地震的经验,并且建筑物抗震能力强,震后政府往往会要求大家留在室内。政府规定只对可能遭受地震破坏的地区发出预警信息。公众信政府、政府信专家现象形成的两个重要原因,就是对建筑物抗震能力的信心和对地震及海啸预警技术系统的信赖。

四、脆弱的应急救援体制未能满足巨灾应对

日本是地震大国,具有较完备的防震减灾法律体系、应对体制、减灾计划和应急准备。高度自治的日本社会,形成了“公众自助、社会共助、政府公助”的地震应急救援体制,在多年的地震经历和常态化的应急实战演练中,日本国民强化了震后第一时间主要靠自身力量组织自救互救,不要指望政府的意识和能力。这种体制在应对以往的地震灾害中,显示出了一定的优越性与合理性,但面对“3·11”地震造成的巨大复合链式灾害,体制的脆弱性被充分暴露。

首先,大震巨灾需要强势领导、高效组织、统筹协调、举国应对。“3·11”震后初期,日本政府的应对是高效的,但随着海啸灾害、核泄漏、出口贸易低迷、各国撤侨等次生衍生事件纷至沓来,加之灾区交通、电力、通信、供水等恢复缓慢,政府应急行动相形见拙,部门办调、军地协调不力,核泄漏信息披露滞后,政府主要精力放在处置核泄漏危机上,忽略了地震海啸灾区的救援救助,引发灾区群众不满,遭到国际社会质疑,政府公信力严重受损。反之,日本社会不需政府动员,纷纷自觉行动,民间力量迅速介入,高峰期每天有30万名志愿者活跃在重灾区,甚至日本的黑社会也高调投入救灾救助,有效弥补了政府失灵的灾区应对缺陷。但社会救助力量离开政府、军队的强力保障,发挥的作用也极其有限,因为志愿者资源有限,在救助灾民的同时,还要照顾自己,不给灾区增加负担。其实,日本政府应对危机的软弱,已不是第一次,早在当年日本神户地震时,政府的表现就已遭人诟病。日本的政治环境和社会格局,制造了“弱政府”现象,在重大危机面前,政府往往缺乏足够的调控能力,而过度依赖民间机构和民间力量,又难以形成统一高效的合力,无法取得公众预期的效果。这表明,一个“有限责任”政府是难以有力有序有效地组织全社会共同抗御大震巨灾的。2011年11月1日,日本政府通过法案设立了专门负责“3·11”地震海啸灾害及福岛核事故善后和灾后重建工作的复兴厅,由首相担任复兴厅最高负责人,综合协调各省厅重建政策等,体现了日本政府已把灾区重建上升为政府意志。

其次,日本地震海啸极重灾区地方自治政府的许多官员遇难,造成灾区自救互救、灾情收集上报难以迅速有效组织。阪神地震后,日本政府吸取经验教训,组建了超越府县界限的“关西广域联合”,由京都、大阪、兵库等7个府县组成,规定在遭遇巨大灾害,灾区地方自治政府官员不足时,由“关西广域联合”派出有经验的公务员支援灾区工作,主要任务是迅速恢复灾区政府部门功能。抗震救灾时期,一般为一星期一轮换,恢复重建时期,一般为半年轮换一次。应该说,建立这种政府间的支援机制,十分重要,也非常必要。但由于“3·11”震后首次较大规模启动“关西广域联合”支援机制,也暴露出一些不完善的地方,由于震前这种支援机制缺乏必要的培训与合作,致使灾区的支援人员不熟悉当地的环境、资源等情况,未能高效发挥支援机制优势。

五、灾区的弱势群体未能得到妥当的救助安置

“3·11”同本强震和海啸发生后,高峰时有50多万人撤离到2100多个避难场所。起初,公众对日本政府的救援抱有极大信心与耐心,但随着时间推移,燃料、食品、防寒衣物、药品等基本生活物资日趋匮乏。日本政府几乎将所有精力都放在了处置福岛核危机上,忽略了赈灾基本工作,造成大量援助物资囤积,大量的灾民却饥寒交迫,许多避难场所每天仅为每人提供250毫升水和一两个饭团。震后两天,大部分避难场所的饮食供应就难以为继,被迫将剩余物资优先供应70岁以上老人和12岁以下儿童。由于灾后惊吓和压力、疲劳、低温等原因,加之医生和药物严重不足,一些灾民在避难所丧生。面对越来越少的食物、日益增大的压力和杯水车薪的救援,日本灾区群众失去了耐心,对当时菅直人政府的不满逐渐升温,纷纷抨击政府救援效率低下。位于福岛第一核电站方圆30公里内的川内村,5500名村民被迫决定,无视政府要求留在屋内的指示,自行全部撤离。有的英国媒体形容日本灾民是“无家、无助、无希望”的“三无”灾民。

截至20111年11月底,在已经证实的日本大地震13007名死亡人员中,0岁—9岁391人,占3.01%;l0岁—19岁336人,占2.58%;50岁—59岁1320人,占10.15%;60岁—69岁2124人,占16.33%;70岁—79岁2663人,占20.47%;80岁以上2454人,占18.87%;年龄不详的1899人,占14.6%.10岁以下儿童和50岁以上中老年死亡比例高达68.83%,这凸显了保护弱势群体的重要性。

地震灾害是人类面临的共同挑战,关系和影响着经济社会发展全局。“前车之鉴、后事之师”,我们要从日本9.O级地震等巨灾的应对中汲取经验教训,在重大地震灾害应急处置中做到依法科学统一、有力有序有效,降低灾害对经济和社会的冲击影响。

作者简介:

申文庄,中国地震灾害防御中心高级工程师,处长。侯建盛,中国地震局震灾应急救援司副研究员,处长。

本文转载自《中国应急管理》

 

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