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应急指挥的新范式——以纽约市消防局为例
2017-06-11 18:05  

应急指挥是应急行动的灵魂,关系到效率和救援安全。怎样提高协调和整合资源、应急决策、现场行动的效率和安全,使各有关参与者成为一个有机的整体,一直是世界各国应急管理当中都在着力解决的难题。纽约市消防局基于信息共享所建立的由“声音、图像、数据”构成的“网络指挥”设计,是对传统方式的突破,可以认为是一种应急指挥的新范式。“9·11”以后,纽约市消防局经过不懈努力,开发了“网络指挥”系统。这个系统包括多个项目并最终建成一个全方位信息共享的平台。出发点是通过获取和使用相关信息,让救援人员充分掌握现场局面,作出正确决定和进行有效执行,协调各方行动,加强对救援人员的安全保护。“网络指挥”的主要环节第一是技术开发与利用,第二是建立现场人员之间的联系网,第三是建立应急管理机构之间的联系网。

一、网络与通信技术的利用

“网络指挥”的主要挑战是设计和建立一个基于通讯手段的全方位信息交流网。现在的救援人员一般仅使用对讲机进行事故处理。但是在遇到复杂与严重的场面时,无论在信息量上还是在信息形态上,单一的声讯联络手段都无法满足高难度救援的需要。这就迫切需要在此之外增加视频信息手段和数据信息手段。已经广泛存在的网络技术和通讯技术已经具备获取和集成事故现场内外相关信息的条件,从而形成连接各类信息渠道的信息枢纽以便于增强应急指挥能力。

“网络指挥”利用的是现有的通讯和互联网技术,让所有重要的信息在应急指挥系统和现场行动者之间、在国家机构和地方以及城市政府机构的应急管理办公室之间、在各个应急支援机构以及行动单位之间实现即时连接和交换。为避免超出环境条件的允许和流量的限度而发生瘫痪,“网络指挥”系统必须预留足够的适应能力和准备多个替代性信息输送通道,也要有为敏感信息加密的方法,而且一定要简单易用。“网络指挥”的组成三要素是“声音”、“图像”、“数据”。

声音。成功的应急指挥不可缺少的是来自于救援现场人员不问断的行动命令的声音和声讯频道的信息交流。多年来,纽约消防局设计了灵活可靠和可以在部门内外交互操作的现场通讯系统。不论遇到一般事故还是灾难事件,应急人员都需要借助各种通讯设备进行现场沟通和救援管理。救援系统中的所有人都需要知道何时和如何来使用这些声讯工具。尤其是主要指挥人员、下属职责部门和一线行动人员,应通过情景模拟训练,掌握在实际救灾中熟练使用各类通讯工具和操控管理通讯频道的技术。这些通讯工具包括:

——便携式工具,包括对讲机,无线电收音机,手机,卫星电话和声能电话;

——移动式工具,包括甚高频无线电,800兆赫无线电,车载跨波段对讲机,超高频无线电;

——辅助无线通讯工具,包括地铁对讲系统,楼宇建筑内部通话系统,以及同轴电缆等。

现场通信车装备的Acu一1000智能应急通信组网平台,通过全频段覆盖功能,将一般情况下无法匹配的频率设备整合使用,与各种无线电、各种电话等不同频率的通讯系统实现连接,从而具备强大通信能力。比如一个来自外地的救援组织可以借助智能应急通信组网平台,进入纽约市消防局的对讲系统通话。在事故现场,派出人员进入危险区域的所有救援单位的无线通讯频率,可以经由修改程序进入智能应急通信组网平台。万一出现灾变,应急指挥可以通过电台广播向所有应急人员发出警告信息。

此外,现场通讯车还可通过互联网语音通讯技术,包括IP电话,互联网电话,宽带电话等,将对讲通讯系统接人应急行动中心。日后不久,技术层面就可以实现移动通讯频率在甚高频和超高频之间的切换,这将使指挥中心人员的手持无线电与一线派出人员之间的信息传输更加可靠和保险。

图像。纽约消防局的创新来自世贸大厦恐怖袭击的教训。当时,消防局指挥人员因为无法看到现场情景而在中心指挥室里面束手无策。从那以后,一些应急准备机构、图像技术部门以及通讯部门,共同着手创新,形成向消防局运作中心提供取自现场的实时影像。

——直升机航拍图像。直升机实拍传输是一个基本途径。为此,有关方面签署合作协议并据此由纽约市警察局等职能机构执行任务的直升机上向消防局行动中心传输实时图像信息。2004年成立的反恐委员会认为,只要纽约消防局官员能够与直升机组人员建立通讯联络,他们就一定大受其益。尽管恐怖进攻的威胁下降,但是纽约警察局还是进一步同意,在所有3级预警和高风险的建筑以及特殊事故的2级预警发生的情况下,纽约消防局可以向警察局直升机派送一名一线警官随航。这种组织间的合作有助于应急指挥的网络沟通。

——现场指挥车图像。现场指挥车是消防局用救护车改装而成,车上安装了无线摄像机、热成像和红外线成像装置、卫星接收锅和一个30英尺天线,使应急指挥获取信息的视界和能力大大增加。现场指挥车的任务是为指挥中心提供那里所无法看到的现场场景,充当它的耳目。与此同时,现场指挥车也成为互助救援组织、现场执法者、事发地和所在州以及国家应急管理办公室等共享信息的一个重要来源。进一步的发展,是继续扩展指挥车的功能,并将车载图像系统与直升机航拍系统、新闻媒体,以及有关机构的信息系统、还有海岸警卫队的照相系统等,全部链接和组合在一个平台上,形成功能强大的实时影像信息网。届时,救援人员可以从领队的驾驶室中查看现场正在发生的情况。

数据。消防局行动中心是网络指挥的枢纽。它通过必要的装备来获取和处理信息,管理着应急系统的通讯,处理图像传输,为了关键信息而搜索数据库。它成为经由有线、无线、光纤、卫星等各种通讯手段,连接应急系统各个环节、事故现场、指挥参谋人员,以及高级管理团队之间的不可或缺的信息管道和过滤器。训练有素的专业人员天天24小时当班值守,来自应急行动中心的重要信息报告直接报送消防局通讯官。

——电子指挥屏。实际是触摸屏计算机,装配有特殊软件,可以显示事故现场救援单位的分布情况。一台电脑所展布的事故现场信息,既可以通过当地的无线区域网在现场的其它电子指挥屏幕上看到,也可以通过纽约市无线网在消防局行动中心的电子指挥屏幕上得到反映。即便万一出现技术故障,这些数据都会自动备份并且可立即恢复。

今后,电子指挥屏会代替老旧传统电脑屏幕,装备到现场指挥车上和各个下级单位以及一线救援人员。一旦收到警报,车载指挥屏就会显示出指定任务。到达现场后,只有10英寸大小的手持平板电脑,可在机动车辆上随意拆装,移动便携,通过触摸大楼图形显示图标,应急人员可即时看到救援单位在里面的分布。它的智能技术具有保护救援人员在事故恶性发展时避免陷入危险境地的功能。

——重要应急信息管理系统。这是一个基于计算机网络的数据管理工具。由消防局的火灾防护行动部门开发出来,用于重要基础设施的状况评价和危险性程度评估。作为一个门户网站,这个系统与建筑施工资料、危险物品储存、大楼内部通讯系统、地基图纸、楼内空气循环系统、火灾防护安排、事故灾难救援计划,以及建筑地图地形资料等等所有相关安全的重要数据,都连接在一起。利用无线技术和便携式电子指挥屏,应急指挥官员可以在事故现场的任何位置,通过触摸图标进入这套关键数据系统了解情况,程序会以地图形式或者航空照片形式将事故现场有关信息包括来自车载自动定位系统传送的信息,直观展示给应急行动中心的指挥人员。

——现场安全状况电子追踪。通过使用无线电频率确认技术,消防局和兄弟机构开发一种针对现场救援人员安全保护的微型数据装置。一个如遥控车钥匙大小的传感器,缝制在救援人员的安全防护服里,用来感知和确认正在现场进行救险行动人员的情况。一旦有人失去联系或者发生现场突变险情,指挥人员可以立即在电子指挥触摸屏上通过电子追踪数据系统,获取现场人员的情状和位置。

二、建立应急现场人员之间的联系网

火速进入现场的救援人员需要立即建立一个信息沟通和协调联络的信息网。如果参与救援的单位和个人各自为战,相互封闭与隔离,不仅没有效率而且非常危险。可以利用上述声音、图像、数据手段,迅速建立前方、后方、单位、个人之间的联系,尤其是在现场救援人员使用对讲机的同时,增加便携式电子指挥屏并与场外各层指挥人员的大尺寸指挥屏幕实现对接。这些数据手段可以使所有应急人员在很短时间内理解和明白来自“移动指挥车”、“航拍直升机”以及其它渠道反映现场情况的大流量信息以及各种指令的含义,因为直观图形信息肯定比文字和图表更为直观易懂。在各个指挥岗位,多频率交互沟通方式用以协调应急策略和行动方案以及力量配置。根据需要,还可安装一套备用的邮政无线电广播系统。应急指挥领导机构还应指定一位方案主管人员,借助于现场指挥车、基层救援单位、以及移动通讯车,迅速建立并有序管理由声音、图像和数据组成的信息网。

当遭遇更大规模和更为严重的突发事件时,往往会将更多的机构牵涉到应急中来。那么,就需要在更大范围内建立一个类似上述的信息流通网。比如面对像“9·11”那样的恐怖事件,面对像“卡特里娜”飓风那样的巨大灾难,都不是单个应急机构或者系统所能应付。所以就急迫需要更高层次的职能机构,运用“网络指挥”理念,在单个纵向系统基础上,建立由多个应急系统组成的纵横贯通的救援整体。互联、互通、互补、互依,是应急救援的行动要领,要求所有应急单位、个人,借助于已有的网络和科技手段,在应对突发事件中建立有助于了解现场全貌、有助于信息共享、有助于协调决策和行动的网络。

三、建立应急管理机构之间的联系网

“网络指挥”的本质是一个智能系统,它的智能化程度取决于它的规模和参与单元的多少,参与机构系统越多、规模越大,它整合的资源就越多,智能化程度就越高,这也是网络指挥的发展趋势。

在“9·11”之后,美国成立国土安全部,随后其它联邦机构和州与地方政府要么成立应急办公室,要么新建应急行动中心,它们都承担着应对突发事件的指挥协调职能。将这些办公室或者中心连接成为全国范围内的行动网络,是“网络指挥”的实践方向,也是提升“网络指挥”智能程度的需要。这个扩展的大规模信息系统,在遇到紧急情况时,至少可以保证在两个层面发挥重要作用:一个是向各个应急行动中心传输难得的现场实况信息;一个是向各自的政府管理部门及其行政首长提供更为详实客观的应急局势报告。

2006年10月发生在曼哈顿的小型飞机撞人大楼的事件和2009年1月发生的美航客机迫降纽约哈德逊河面的事故,证明建立应急管理机构之间的联系网的迫切性和必要性。在紧急事件发生后,应急响应人员急需要关键信息帮助他们实施有效且安全的救援行动;纽约市和纽约州突发事件管理部门需要了解现场事态以便于采取介入行动;国土安全部官员需要了解事件的态势以及背景情况以便于向白宫报告。消防局行动中心作为一个职能节点,借助于已经形成的“声音、图像、数据”网络,为有关各方提供及时的信息支持。不仅在很短时间内直接向白宫提交出事件报告,而且让场内救援人员和场外有关机构部门中具有资质的官员及时分享到带有密级的现场情况资料,对于各方在一个丰富的信息网中,直接和间接共同参与应急行动发挥了重要作用。

“网络指挥”的实践具有启发性。在传统时代,隔离信息和独享信息是专断权力加强控制力的手段。互联网时代正好相反,领导者和管理者增加影响力的方法,是高效快捷地获取和向相关方面发送准确和有价值的信息,这个范式的转变对于应急管理非常重要。

作者简介:

马庆钰,国家行政学院公共管理教研部副主任、教授、博士生导师。

程硐,中央财经大学文化与传播学院副教授。

本文转载自《中国应急管理》

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